德国教育政策制定与决策的基本机制

二、德国教育政策制定与决策的基本机制

1.联邦政府教育政策制定与决策的基本机制

德国联邦政府管理联邦教育事务的权力主要由联邦教育和科学部行使，联邦教育和科学部下设了各种研究机构和专门委员会，如联邦职业教育所等，这些研究机构和专门委员会为教育决策提供建议和咨询服务。除此之外，德国还设立了联邦一级的各种教育研究和教育咨询机构，协调联邦与各州的教育工作，如职业教育协调委员会等。德国联邦政府教育政策的制定，一般来说是由这些教育研究、咨询机构和专门委员会在各自负责的领域内进行深入研究之后，提出研究报告，并起草教育政策方案，最终提供教育咨询和协调服务。教育部长们则根据各专门委员会的研究报告进行讨论，做出教育决策。为确保各州教育权力的行使，任何教育决策都须经全体成员同意方可形成。教育决策形成后，便成为全国性的教育政策。下面以德国联邦职业教育政策的制定为例来分析联邦教育政策制定与决策的基本机制。

职业教育在德国有着悠久的历史传统，是德国人引以为豪的教育财富。然而，在20世纪70年代世界经济危机的冲击下，职业培训市场出现了供大于求的危机，职业教育与社会经济发展之间的关系亦出现了矛盾与不协调，其主要原因是国家在职业教育发展问题上缺乏足够的规划与预测。而如何解决这一问题，德国政府将目光对准了职业教育的研究，希望通过对职业培训市场数据的统计与分析，以研究报告的形式，对所存在的问题与矛盾防患于未然，以实现对职业教育的科学规划与管理。此后，于1976年生效的德国《培训岗位促进法》第一次明确联邦政府要将职业教育研究报告作为每年对职业教育现状和发展的综述性报告，其中包含关于职业教育的统计数据和职业教育计划的制订。此后，1981年颁布的《职业教育促进法》又将职业教育的研究与职业教育的管理和规划相联系，明确了职业教育研究在国家职教政策制定中的作用及任务，并就为完成报告所应有的研究组织与机构、相应承担的责任及义务做了明确的法律规定。于是，由联邦教育与科学部下属的联邦职业教育研究所研究并起草的《职业教育报告》就成了联邦政府在制定职业教育政策时所依据的纲领性文件，这也是所有职业教育政策制定、规划和实施人员制订工作计划的基础，因此被称之为德国联邦政府职业教育发展政策白皮书。^[3]在此基础上，由各教育部长共同研究讨论并做出的决策就成了联邦教育政策。事实证明，这是一条行之有效的制定教育政策的道路。需要特别指出的是，这种教育政策形成的机制得益于法律的健全与完善，可以说这也是德国联邦教育政策制定的一大特色。

2.地方政府教育政策制定与决策的基本机制

德国虽然实行的是地方分权的教育管理体制，但地方的教育决策权仍集中于州政府，实行所谓“州集权”的教育管理体制。德国各州议会主要通过立法和财政预算参与对学校教育的掌控，州教育部则通过发布命令和指示以及制定教育发展规划来对学校教育进行监督。^[4]州以下的各级教育行政部门以及各学校主要充当教育政策执行者的角色，并没有多少参与权和决策权。

为更形象、具体地论述德国地方政府教育政策制定与决策的基本机制，现以德国课程政策的制定为例进行说明。德国的课程政策，在课程标准及其具体细目的制定上，其并无全国性的统一标准，学校教育法中规定有教育的目标，各州则根据教育目标自定标准。从州政府这一层面来说，各州教育部制定公布“教学计划书”，“常设各州教育部长会议”，并以全国的立场，调整课程编制的基本方针。从州以下的各地方政府来看，其在原则上不参与课程编制工作。而在学校层面，各校在“教学计划书”的范围内，订立指导计划并参与教学。在课程结构的设计上，则由州教育部统一决定基本科目，学校决定选修科目。在教科书的编审上，州教育部以命令形式公布教学大纲，然后由出版公司出版后经州教育部审定，合格后进入市场“自由竞争”，而教科书的选用则由学校决定或由地方教科书选择委员会裁定。此外，各学校在课程标准的范围内，参酌地方及学校的特性编制适当的课程。^[5]

尽管地方政府的教育决策权集中在州政府及其教育行政机构，但为提高教育管理水平和学校办学质量，德国中小学的内部行政结构日趋科学化和民主化。德国中小学设校长一名，由地方教育部门任命。设副校长，由校长任命。除了校长和副校长，还有校长秘书一人。除此之外，学校还设有学校会议和班级会议等机构。而房屋管理和清洁卫生则由社会服务机构负责。学校会议（不同的州有不同的名称，也常称作“学校校务委员会”或“学校管理委员会”）是学校的决策机构，由教师和家长代表组成，人数各占一半，其职责是决定学校的重大问题，如选用教材、经费使用、学生成绩评定、家庭作业情况等。班级会议吸收所有学生家长参加，讨论下一学期的教学计划，并对学生的家庭作业及教材使用提出意见。每个班级会议选出主席一人，参加学校监护人会议，由监护人会议选出家长代表，参加学校会议。^[6]这种在学校内部设立咨询、监督或决策机构的机制，有利于“集体领导”和“民主参与”，同时更有利于克服个人经验的狭隘和主观盲目性，从而提高了学校内部管理的质量和效率。