我国教育政策制定的过程

二、我国教育政策制定的过程^[43]

众所周知，教育政策的制定实际上就是一系列行动实施的过程。一般来说，有广义和狭义两种理解方式。广义的教育政策制定是指整个政策决定流程，又包括政策问题、政策议题、政策决策、政策执行和政策评估等阶段。狭义的教育政策制定就是指政策形成（policy-formation）或政策规划（policy-formulation）的过程，即从问题界定到议案选择再到政策合法化的过程。^[44]本文系根据狭义理解来探讨我国教育政策制定的过程及在这个过程中各政策主体之间的相互作用与关系。

根据政策学专家安德森在《公共决策》一书中提出的分析框架，政策形成涉及三方面的问题：（1）公共问题是怎样引起决策者注意的；（2）解决特定问题的政策意见是怎样形成的；（3）某一建议又是如何从相互匹敌的可供选择的政策议案中被选中的。^[45]据此，我们把教育政策制定过程分为政策问题的确定、政策议程的设立、政策内容的决定与政策制定的合法化四个阶段。^[46]

1.教育政策问题的确定

好的开始是成功的一半，教育政策问题的确定作为整个政策制定过程的开端，其认定适当与否将直接影响教育的发展。因为教育资源是有限的，如果将一个问题认定为政策问题，不管其最终结果如何，都要投入更多的人力、物力和财力来对其进行考量，而且一个问题进入政策议事日程，必然就会有另一个问题被搁置。因此一个政策问题的认定如果不当，则就可能会使更重要的政策问题被忽视。所以，并不是所有的教育问题都可以成为教育政策问题，而进入政策问题的教育问题必须具有重要意义，也就是顺理成章、自然而然的了。袁振国对教育政策的认定提出了以下几个问题：首先，是教育问题的影响力大小。如是全国性的问题，还是地方性的问题或是某一地区的问题；是持久性的问题，还是突发性的问题。其次，问题是否清楚。问题的本质是什么，起因是什么，涉及的主要对象是哪些人。第三，问题的严重程度。问题客观上严重到了什么程度，在人们认识中严重到什么程度，这是一个相对性的问题，因为它离不开一个人的主观判断，不同的价值观念，不同的态度立场和不同的认识水平，对问题严重程度的认定往往是不同的。第四，影响问题的因素。问题是由教育自身的原因引起的还是社会问题在教育上的反映。第五，代价。一个教育问题什么时候成为一个政策问题，在什么地方成为一个政策问题，通过什么方式解决以及解决到什么程度等都要考虑教育问题的代价，即考虑解决某一问题付出的代价大还是获得的回报大。第六，是否具有导向性，是否优先考虑代表发展和变化的未来趋势的问题。第七，是否可以评估。政策是否具有明确的目标和目标达成的指标。^[47]

从以上的分析可见，教育政策问题的认定，首先需要确认的是那些具有社会争议性的公共问题，其次是政府认为有必要并且可以解决的问题。如果得不到政府的重视，或者暂且没有能力解决，那么再怎样具有争议的问题也是进不了政策议程的。

2.教育政策议程的设立

需要指出的是，其实并非每一个被界定为教育政策的问题最终都能成为出台的政策，进入政策制定的视野或范围还只是第一步，为了努力最终成为政策，还必须把政策问题纳为政策议程。所谓政策议程，就是指为了制定政策并解决问题而进行的议论、商讨、规划的议事程序，它是教育问题转化为教育政策问题的关键一步。教育问题要成为教育政策问题，就必须被纳入政策议程进行讨论。而这个讨论的过程也是各政策主体之间博弈的过程，它将决定政府对该问题作为与否。

教育政策议程主要有两种形式，一种是公众议程（publicagenda），即由非政府机构的个人或团体提出的教育政策问题并在社会中进行广泛讨论，从而成为一种对问题分析界定的政策议程；还有一种是政府议程（governmentagenda），即某些教育问题已引起决策者的关注，他们认为有必要采取行动，因而把这些问题列入政策制定范围的一种政策议程。政府议程是一个行动的程序，是决策机关和人员对有关教育问题依照程序予以解决的实际制定过程，它受政府制度化因素的影响很大。而公众议程是一个众人参与的讨论过程，是一个问题从与其具有特殊联系的群体逐渐扩展到社会普通公众的变化过程。在公众议程中，社会舆论、新闻媒介、公众民意将起到重要作用。政府议程比公众议程更具体、更明确，但也要受公众议程的影响。^[48]就我国而言，很多教育政策的议程都是以政府议程的形式展开的。

在我国，党组织和政府作为社会公共利益的代表，处于政策制定的核心地位，因而也拥有分配社会资源的绝对权力。因而，党组织和政府常常主动去寻找教育问题，一旦认为该问题应该成为政策问题，便直接将其列入议事日程，并确认其成为政策问题。

在我国，确立教育政策议程的途径也是多样的，一是教育系统领导人自行发现的问题。教育系统领导者在管理教育的工作中，凭借其所处的地位及所具有的知识、理论素养、权力和实践经验等，一般均能够发现、预测和确认一些具有教育价值的政策问题，并将之列入教育政策的议程。有时，教育领导人的更替也会导致一些新的教育政策的出台，所谓“新官上任三把火”，指的就是其对政策问题的敏感性、敏锐性与魄力。二是教育行政部门履行职责的问题（这里的政府又主要是指狭义上的政府，即管理型政府，而非服务型的政府）。政府在教育政策议程中一方面执行着中央制定的既定教育政策，另一方面也会根据原有的政策和本地的实际情况制定一些配套政策。三是研究机构提出与分析问题的建议。研究机构由于集中了大批的专家和专业技术人员，从而形成了类似智囊团和思想库等的决策辅助机构和决策咨询机构。它们又分为官方的、半官方的和民间的三种类型。官方的如中央教育科学研究所、国家教育发展研究中心，半官方的如各大学的研究所，民间的则附属于一些大的企业或机构。通常，为了发挥研究机构特别是非官方研究机构的作用，政府往往会通过确立课题与招标项目的形式来集思广益、群策群力。通过公开的社会招标，可以把最优秀的资源配置起来，便于解决一些重大的攻关项目。四是通过大众传媒如电视、广播、报纸、互联网等宣传工具。这种方法的信息量大、涉及面广、影响力强、传播速度快，因此亦被称为“第四种权力”。教育问题一经报道，往往就会在更大范围内引起社会关注，并形成强大的舆论压力，从而促使政策议程的建立。如农村留守儿童的受教育问题，城市教育乱收费的问题以及教育的均衡发展问题等。五是人民大众呼吁解决的问题。广大人民群众的意见通过各种渠道反映到政府部门，这些强烈呼吁往往会引起政府的关注。^[49]需要强调指出的是，在我国，无论是以哪种方式建立教育政策的议程，都必须与党和政府的方针理念及指导思想相一致而不能违背，这是一条最基本的原则。

3.教育政策的决定

当教育政策议程确定之后，就要进入决策阶段。从理论上讲，教育决策主要有三种模式，即理性模式、渐进模式和综合模式。^[50]而以决策主体为标准，决策模式又可分为团体模式、精英模式、制度模式和系统模式。总体来说，我国教育政策的决策是一种经验型的、渐进型的决策，其决策过程并不严格按照以上某一种模式进行，而是采用团体决策与精英决策相结合的模式。很长一段时间以来，我国的教育决策靠的都是经验、行政领导的长官意志。直到改革开放以后，教育决策才更趋向科学化、民主化，但其仍然主要采取渐进型的决策模式。再从决策主体的角度来看，由于我国实行民主集中制的组织原则，所以在进行教育决策时亦必然采取团体决策与精英决策相结合的模式。由于民主集中制是我国的根本制度，因此它也是合理和有效的决策机制。一方面，在政策决策之前要广泛征求社会各界的意见与建议；另一方面也要在民主基础上高度集中，除坚持少数服从多数的民主原则之外，还必须要坚持个人服从组织、下级服从上级、全党服从中央的原则。坚持这一原则既可以防止政策决策过程中的个人专断和“一言堂”，又能防止极端民主化和无政府主义的倾向。

我国教育决策的机制还可从纵向结构和横向结构两个层面来观察。在纵向结构中，各机构之间是领导与被领导的关系，层级越高，决策权越大，决策的效力也就越大。我国的纵向行政决策机构分别是国务院—省、自治区、直辖市政府—市政府—县政府—乡政府。这样形成的是一种自上而下的中央集权型的决策机制，具体过程是：首先，获得通过的中央政策以文件的形式逐级传达给下级政府或通过大众传播媒介传达给各级地方政府。各级地方政府接到上级下发的文件后，组织有关人员深入学习，再结合本地实际情况，按照文件的精神制定具体的政策予以贯彻落实。这种自上而下的决策模式可以提高速度和效率，能够统揽全局，但是政策的适应性差，上级机构容易独断专行，下级机构不易操作。随着我国政治体制改革的推进，地方政府决策的自主权逐步扩大，其将有利于调动地方的积极性，但是也容易造成政策失真或失控的状况，因此需要特别防止“一收就死、一放就乱”和“上有政策、下有对策”等现象的出现。而在横向的结构中，各机构之间由于并不存在领导与被领导的关系，而是一种平等与并列的关系，因而其又常常按决策权限范围或功能来划分。如国务院内的各部委之间就是一种横向结构。如教育部分为基教司、职教与成教司、高教司、师范教育司、政策法规司等，它们之间就是一种平等的关系，相互间的协商亦能够避免决策混乱，互相扯皮。

需要指出的是，无论是纵向结构还是横向结构的政策决策，其都需要制定有科学、规范的决策程序。可以说，决策程序是保证科学决策的前提。但程序有时也是一把双刃剑，它既可以体现民主，增强公民信任的程度，但有时也会造成决策活动的拖延，乃至错过最佳决策时机，从而造成决策效率低下甚至是消磨了政策的锐气。如果简化一些决策程序，则就可以提高决策效率，节约决策成本，但其同时也会增加决策风险。我国采用民主集中制的决策模式，这既可以有效避免因民主决策的程序导致的各方意见争执不下、拖延决策时机，同时又可以更好、更真实地反映广大人民群众的利益和要求，因而从理论上说，这是一种有效和科学的决策模式。

4.教育政策形成与合法化的过程

在一项政策建议被正式采纳之前，它还必须以书面的形式表达并成为议案，即要起草被提上议事日程的政策草案。我国政策的议案大多由全国人大和国务院提出，教育政策或立法的议案主要是由国务院提出。教育政策议案若要获得通过，还必须经过一个合法化的过程并获得政府权威部门认可，才可能得到有效的执行。议案合法化也是政策制定的最后一个阶段，同时也是政策执行的前提。但合法化程序又往往受到领导体制、政策方案、合法化主体等因素的制约。这里又主要涉及行政机关的政策合法化与立法机关的政策合法化。^[51]

就行政机关的政策合法化而言，它又与国家领导体制密切相关。我国各级行政机关实行首长负责制，有关部门和人员起草政策方案后，首先由立法工作机构审查，审查通过后再报领导审批或领导会议讨论决定。如果领导会议决定通过，则由行政首长签署并发布教育政策。在各级政府机构中，行政首长下面通常会设置若干名副职领导，由他们来负责某一部分的日常管理和决策事务，他们也可以签署政策文件。对于那些在实践中相对稳定的教育政策，可以将其上升为立法议案，即通过立法程序取得合法地位，并由此使其具有法律效力。至此，教育政策的合法化过程就算完成。^[52]

从以上对我国教育政策制定过程的简要论述可以看出，我国教育政策制定既遵循着一定的程序和规范，同时由于决策者权力的过度集中，因此科学性、民主性的水平和透明程度亦都还不高，尤其是受领导人意志的影响，容易发生暗箱操作和滋生腐败的弊端。诚然，在教育政策的制定过程中，政府处于绝对领导地位的原则是不容置疑的，但缺少民间组织或非政府团体的广泛参与，以此为基础制定的教育政策就可能会因为缺乏群众基础而无疾而终，同时并造成各种资源的浪费。所以，如何改革和完善我国教育政策与决策制定的机制，以提高我国教育政策与决策制定的科学性和民主性，将是我们未来进行教育政策研究的一个不可忽视的重要课题。

【注释】

[1]杨东平.艰难的日出：中国现代教育的20世纪［M］.上海：文汇出版社，2003：174175.

[2]袁振国.论中国教育政策的转变［M］.广州：广东教育出版社，1999：27.

[3]骆娟.从教育公平的角度看我国公共政策的价值取向［J］.山东省青年管理干部学院学报，2007（1）.

[4]国务院.国务院关于进一步加强农村教育工作的决定［N］.中国教育报，2003921（1）.

[5]吴遵民.基础教育决策论［M］.上海：华东师范大学出版社，2006：32.

[6]同上：33.

[7]“上述（论断）实质上已经改变了1958年中共中央、国务院《关于教育工作的指示》中所提出的‘教育为无产阶级的政治服务，教育与生产劳动相结合’教育工作方针，成为新的历史时期的教育工作方针。”引自金一鸣.中国社会主义教育的轨迹［M］.上海：华东师范大学出版社，2000：454.

[8]杨东平.艰难的日出：中国现代教育的20世纪［M］.上海：文汇出版社，2003：152.学龄儿童的入学率，由1949年的20％增加为1965年的84.7％，小学在校生人数达1.16亿，比1949年增加了4.8倍；中学在校生总数达到1431.8万人，比1949年增加11.3倍。参见中国教育年鉴（1949—1982）［M］.中国大百科全书出版社，1984：82.

[9]从统计数字看，1976年，全国小学生数比1965年增加了29.1％；中学更是加速度发展，1976年全国中学生数比1965年增加6.25倍，初中生增加5.4倍，高中生的增长尤其迅速，共增加了11.3倍。农村学生的在校率的增长更是令人惊叹，初中生中农村学生的比例，从1965年的33.7％，提高为1976年的75.2％，高中生中农村学生的比例，从1965年的9.0％，提高为1976年的62.3％，可以说有了实质性的发展。——以上数据来自《中国教育年鉴（1949—1981）》，第1001—1002页。

[10]查尔斯·赫梅尔.今日的教育为了明日的世界——为国际教育局写的研究报告［M］.王静，等，译.北京：中国对外翻译出版公司，1983：130.

[11]联合国教科文组织总部中文科译.教育：财富蕴藏其中［M］.北京：教育科学出版社，1996：112.

[12]兰秉洁，刁田丁.政策学［M］.北京：中国统计出版社，1994：8283.

[13]我国中央教育行政部门在不同的历史时期有不同的称谓，如教育部、国家教育委员会等，1998年3月10日九届全国人大一次会议通过《关于国务院机构改革的决定》，国家教育委员会更名为教育部。教育部是我国当前中央教育行政机构的称谓。

[14]刘伯龙，竺乾威.当代中国公共政策［M］.上海：复旦大学出版社，2000：15.

[15]谢庆奎.中国政府体制分析［M］.北京：中国广播电视出版社，1995：95.

[16]刘伯龙，竺乾威.当代中国公共政策［M］.上海：复旦大学出版社，2000：16.

[17]中国共产党第十四届中央委员会第四次全体会议.中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定［N］，人民日报，1994107（1）.

[18]中国共产党第十四次全国代表大会.中国教育改革和发展纲要［R/OL］.1993223 http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/info3334.htm.

[19]国家高级教育行政学院.新中国教育行政管理五十年［M］.北京：人民教育出版社，1999：15.

[20]中国共产党第十四次全国代表大会.中国教育改革和发展纲要［R/OL］.1993223 http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/info3334.htm.

[21]“深化基础教育管理体制改革研究”课题组.深化基础教育管理体制改革研究报告［J］.教育研究，1998（12）.

[22]《中国教育年鉴》编辑部.中国教育年鉴：2002［M］.北京：人民教育出版社，2002：77.

[23]葛新斌，胡劲松.政府与学校关系的现状与变革——以珠江三角洲地区公立中小学为例［J］.华南师范大学学报（社会科学版），2001（6）.

[24]王善迈.2000年中国教育发展报告［M］，北京：北京师范大学出版社，2000：1016.

[25]同上：24.

[26]同上：21.

[27]褚宏启.政府与学校的关系重构［J］.教育科学研究，2005（1）.

[28]在基础教育领域是否有必要引入市场机制的问题，已引起了包括学术界在内的社会各阶层的广泛议论。目前中小学中的公办转制及乱收费现象已引发了人们对此问题的深刻思考。

[29]劳凯声.重构公共教育体制：别国的经验和我国的实践［J］.北京师范大学学报（社会科学版），2003（4）.

[30]袁振国.教育政策学［M］.南京：江苏教育出版社，2004：41.

[31]鲍传友.义务教育均衡发展：内涵和原则［J］.国家教育行政学院学报.2007（1）.

[32]吴遵民.基础教育决策论［M］.上海：华东师范大学出版社，2006：88.

[33]同上：8891.

[34]毛泽东.毛泽东选集［C］，第5卷.北京：人民出版社，1990：95.

[35]《实施教育行政许可若干规定》已于2005年经教育部部务会议讨论通过，自2005年6月1日起施行。

[36]袁振国.教育政策学［M］.南京：江苏教育出版社，2004：43.

[37]国家教育发展研究中心.2006年中国教育绿皮书——中国教育政策年度分析报告［R］.北京：教育科学出版社，2006：3.

[38]同上：8.

[39]同上：28.

[40]同上：19.

[41]袁振国.教育政策学［M］.南京：江苏教育出版社，2004：46.

[42]袁振国.教育政策学［M］.南京：江苏教育出版社，2004：46.

[43]吴遵民.基础教育决策论［M］.上海：华东师范大学出版社，2006：145.

[44]同上：150.

[45]［美］詹姆森·E·安德森.公共决策［M］.唐亮译.北京：华夏出版社，1990：65.

[46]吴遵民.基础教育决策论［M］.上海：华东师范大学出版社，2006：151160.

[47]袁振国.中国教育政策评论2001［M］.北京：教育科学出版社，2001：14.

[48]吴遵民.基础教育决策论［M］.上海：华东师范大学出版社，2006：157.

[49]吴遵民.基础教育决策论［M］.上海：华东师范大学出版社，2006：157.

[50]袁振国.教育政策学［M］.南京：江苏教育出版社，1996：66.

[51]吴遵民.基础教育决策论［M］.上海：华东师范大学出版社，2006：166.

[52]同上：167.