推进生态文明建设的政策供给及成效

第一节　推进生态文明建设的政策供给及成效

我国政府历来高度重视生态问题，认为保护环境关系到国家现代化建设的全局和长远发展，是造福当代、惠及子孙的事业。多年来，始终将环境保护确立为一项基本国策，把可持续发展作为一项重大战略，坚持走新型工业化道路，在推进经济发展的同时，采取一系列措施加强环境保护。特别是近年来，坚持以科学发展观统领生态环境的保护事业，在一系列政策和法律的引导和约束下，坚持预防为主、综合治理，全面推进、重点突破，着力解决危害人民群众健康的突出环境问题，不断创新保护生态环境的体制和机制，依靠科技进步，强化环境法治，发挥社会各方面的积极性。经过努力，在资源消耗和污染物产生量大幅度增加的情况下，环境污染和生态破坏加剧的趋势减缓，部分流域污染治理初见成效，部分城市和地区环境质量有所改善，工业产品的污染排放强度有所下降，全社会环境保护意识进一步增强。

一、生态文明建设政策体系的形成和确立过程

中国的生态文明建设是在中国社会主义现代化建设实践中萌芽和成熟的。从发展历程看，经历了一个从不重视生态问题，到确立环保为基本国策，到确立可持续发展战略，再到提出人与自然和谐发展，建设资源节约型、环境友好型社会，最终推进建设生态文明的历史过程，这一过程实际上也是生态环境保护政策的制定和实施过程。

从20世纪60年代末70年代初开始，西方国家爆发了一场新的社会运动——生态运动。这场运动风起云涌，其影响迅速向全球扩展，最终引起了国际社会的广泛关注。1972年联合国在斯德哥尔摩召开人类环境会议，这是世界各国政府共同讨论当前环境问题，探讨保护全球战略的第一次国际会议，是环境问题开始列入人类发展日程的标志。1980年3月联合国大会首次使用“可持续发展”一词。1983年11月，联合国成立了世界环境与发展委员会。联合国要求该委员会以“可持续发展”作为基本纲领，制定“全球的变革日程”。该委员会于1987年将经过论证的报告——《我们共同的未来》提交给联合国，该报告比较系统地提出了可持续发展战略，标志着可持续发展观的正式诞生。在全球环境继续恶化，经济发展矛盾重重的背景下，联合国环境与发展大会于1996年6月在巴西里约热内卢召开，会议通过和签署了《里约热内卢环境与发展宣言》、《21世纪议程》、《关于森林问题的原则声明》、《联合国气候变化框架公约》、《生物多样性公约》等重要文件，这次会议对工业革命以来形成的“高生产、高消费、高污染”的传统发展模式及“先污染、后治理”的发展思路予以否定，可持续发展概念被世界各国普遍接受。2002年8至9月，联合国在南非约翰内斯堡召开被称为“地球峰会”的世界可持续发展大会。这次会议是1992年“环境与发展大会”的延续，规模空前，与上一次可持续发展大会相比，取得了长足进展。

在我国，生态环境保护事业是在世界各国关注环境保护问题的背景下进行的。环境保护事业起步于20世纪70年代。1972年中国政府派代表团参加了斯德哥尔摩人类环境会议。1973年8月中国在北京召开了第一次全国环境保护会议。1979年，新中国第一部关于环境保护的法律——《中华人民共和国环境保护法（试行）》得以通过。1983年12月31日，第二次全国环境保护会议在北京召开。会议指出，环境保护是我国的一项基本国策。这次会议还提出了经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一的“三同步、三统一”方针。

20世纪90年代以来，国际上可持续发展已经由理论转向实践，经过几代人对人类文明及其发展模式的不断探索与反思，实现人与自然和谐发展状态的呼声越来越高涨。我国也已深刻认识到如果长期只重数量的发展，忽视资源环境因素，我们的发展必然难以为继，党和政府开始关注经济、社会与环境协调发展问题。1994年3月,我国政府批准发布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，从人口、环境与发展的具体国情出发，提出了中国可持续发展的总体部署、对策以及行动方案。1996年3月，第八届全国人民代表大会第四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，把转变经济增长方式、实施可持续发展作为现代化建设的一项重要战略。

进入新世纪新阶段，我国处在资源消耗强度较高的工业化快速发展阶段，资源能源对经济发展约束强度不断加大，资源、环境问题已相当严峻。针对现实情况，党和政府明确提出了人与自然和谐发展的思想，深化了自身的生态观。在实践探索和学界理论研究的基础上，中国的环境问题和可持续发展开始成为党的文献和党代会的主题之一。2002年,党的十六大将“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展，生活富裕，生态良好的文明发展之路”列为全面建设小康社会的四大目标之一。十六届三中全会正式提出以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，科学发展观把“统筹人与自然和谐发展”作为实现社会全面协调发展的一个重要方面。十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将“资源利用效率显著提高，生态环境明显好转”作为构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一。

在全面建设小康社会进程中，中国共产党进一步认识到切实抓好节约资源、保护环境、改善生态的各项工作对于实现全面协调可持续发展的极端重要性，及时提出了建设资源节约型、环境友好型社会的思想。2005年3月,胡锦涛总书记在中央人口资源环境工作座谈会上强调“大力推进循环经济，建立资源节约型、环境友好型社会”。2005年7月,国务院颁布《关于加快发展循环经济的若干意见》,要求“采取各种有效措施，以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价，取得最大的经济产出和最少的废物排放，实现经济、环境和社会效益相统一,建设资源节约型和环境友好型社会”。2005年10月,十六届五中全会通过的“十一五”规划建议将建设资源节约型、环境友好型社会确定为国民经济和社会发展中长期规划的一项战略任务。2006年3月，全国人大十届四次会议通过的“十一五”规划纲要进一步强调，“落实节约资源和保护环境基本国策，建设低投入、高产出,低消耗、少排放,能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会”。2006年10月，十六届六中全会进一步要求“以解决危害群众健康和影响可持续发展的环境问题为重点，加快建设资源节约型、环境友好型社会”。

2007年10月，中国共产党第十七次全国代表大会提出建设生态文明的要求，并对其主要任务做出部署。十七大报告强调:“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立。”

二、推进生态文明建设的政策供给及成效

多年来，我国政府非常重视生态问题，确立了环境保护的基本国策；制定了以“预防为为主，防治结合”、“谁污染谁治理”、“强化环境管理”三项政策和“环境影响评价”、“三同时”、“排污收费”、“环境保护目标责任制”、“城市环境综合整治定量考核”、“排污申请登记与许可证”、“限期治理”、“集中控制”等八项制度。国务院和有关部门颁布了《全国自然保护区规划》、《全国生态环境建设规划》、《全国生态环境保护纲要》，启动了多项以林业建设、水土保持、防沙治沙、草原建设和水利建设等为主体的生态建设重点工程。在土地资源、水资源、森林资源、草原资源、矿产资源等主要生态保护领域，先后推行了一系列生态、环境政策。各地区、各部门不断加大环境保护工作力度，在国民经济快速增长，人民群众消费水平显著提高的情况下，全国环境质量基本稳定，部分城市和地区环境质量有所改善，多数主要污染物排放总量得到控制，工业产品的污染排放强度下降，重点流域、区域环境治理不断推进，生态保护和治理得到加强，核与辐射监管体系进一步完善，全社会的环境意识和人民群众的参与度明显提高，我国认真履行国际环境公约，树立了良好的国际形象。不仅如此，我国现有相关的政策体系对我国生态文明建设要实现建设资源节约型和环境友好型社会的目标并具有积极的指导作用，具体体现在：

第一，科学发展观成为统领环境保护工作的指导思想。加强环境保护是落实科学发展观的重要举措，是全面建设小康社会的内在要求，是坚持执政为民、提高执政能力的实际行动，是构建社会主义和谐社会的有力保障。加强环境保护，有利于促进经济结构调整和增长方式转变，实现更快更好地发展；有利于带动环保和相关产业发展，培育新的经济增长点和增加就业；有利于提高全社会的环境意识和道德素质，促进社会主义精神文明建设；有利于保障人民群众身体健康，提高生活质量和延长人均寿命；有利于维护中华民族的长远利益，为子孙后代留下良好的生存和发展空间。因此，必须用科学发展观统领环境保护工作，坚持环境保护基本国策，在发展中解决环境问题。积极推进经济结构调整和经济增长方式的根本性转变，切实改变“先污染后治理、边治理边破坏”的状况，依靠科技进步，发展循环经济，倡导生态文明，强化环境法治，完善监管体制，建立长效机制，建设资源节约型和环境友好型社会，努力让人民群众在良好的环境中生产生活。

第二，节约资源和保护环境作为基本国策得到强化。坚持开发节约并重、节约优先，按照减量化、再利用、资源化的原则，在资源开采、生产消耗、废物产生、消费等环节，逐步建立全社会的资源循环利用体系。通过优化产业结构特别是降低高耗能产业比重，实现结构节能；通过开发推广节能技术，实现技术节能；通过加强能源生产、运输、消费各环节的制度建设和监管，实现管理节能。突出抓好钢铁、有色、煤炭、电力、化工、建材等行业和耗能大户的节能工作。加大汽车燃油经济性标准实施力度，加快淘汰老旧运输设备；制定替代液体燃料标准，积极发展石油替代产品。鼓励生产使用高效节能产品。发展农业节水，推进雨水集蓄，建设节水灌溉饲草基地，提高水的利用效率，基本实现灌溉用水总量零增长。重点推进火电、冶金等高耗水行业节水技术改造。抓好城市节水工作，强制推广使用节水设备和器具，扩大再生水利用。加强公共建筑和住宅节水设施建设。积极开展海水淡化、海水直接利用和矿井水利用。推动钢铁、有色、煤炭、电力、化工、建材、制糖等行业实施循环经济改造，形成一批循环经济示范企业。在重点行业、领域、产业园区和城市开展循环经济试点。发展黄河三角洲、三峡库区等高效生态经济。通过落实节约资源和保护环境基本国策，逐步为建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会努力。

第三，初步建立起以政府为主导的多元环保投融资体制，推进生态文明建设的政策体系逐步细化。在财政投入方面，“十五”期间，中央财政安排环境保护资金1 119亿元人民币，其中，国债资金安排1 083亿元人民币，主要用于京津风沙源治理、天然林保护工程、退耕还林（草）工程、三峡库区及其上游地区水污染治理、“三河三湖”污染治理、污水、垃圾产业化及中水回用工程等。1998年以来，国家把环境基础设施建设作为国债投资的重点，带动了大量社会资金投入环保。1996—2004年，中国环境污染治理投入达到9 522.7亿元人民币，占同期GDP的1.0%。2006年，环境保护支出科目被正式纳入国家财政预算。在完善环境收费政策方面，加强排污费征收和管理，排污费的征收使用严格实行“收支两条线”管理，排污费收入专项用于环境污染防治。扩大二氧化硫排污费征收范围，即对所有排放二氧化硫的企、事业单位和个体经营者均征收二氧化硫排污费，并提高二氧化硫排污费标准，由每公斤二氧化硫排污费由0.2元人民币提高到0.63元人民币。实行城市污水、垃圾、危险废物处理收费政策，引导社会资金以多种方式投入环保设施建设和运营，积极推动污染治理市场化、产业化进程。建立并推行城市污水、垃圾处理特许经营制度。一些地方对已有污水处理厂和垃圾处理等政府建设设施，通过招投标，以合同方式交给企业运营，加强了政府监管，提高了环保资金投入的效益。在促进环保的价格税收政策方面，建立可再生能源费用分摊机制。可再生能源发电项目上网电价高于当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的部分，国家投资或补贴建设的公共可再生能源独立电力系统运行维护费用高于当地省级电网平均销售电价的部分，以及可再生能源发电项目接网费用等，通过向电力用户征收电价附加的方式解决。分批调低和取消钢铁、电解铝、铁合金等产品的出口退税政策。制定有利于汽车产业升级、减轻汽车污染的税收政策，对提前达到低污染排放标准的汽车生产企业减征30%的消费税。对再生资源回收及资源综合利用，生产环保产业设备的企业，利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的企业，给予减免税收的优惠政策。严格执行耕地占用税政策，合理利用土地资源，加强土地管理，保护农用耕地。陆续提高煤炭、原油、天然气等矿产品的资源税税额标准，进一步保护矿产资源，促进资源的合理开发利用。

第四，涉及特大突发环境事件和自然灾害类突发公共事件的预案更加具体。例如，在积极防范突发环境事件上，制定了一系列预案。2005年中国政府制定了《国家突发环境事件应急预案》，对突发环境事件信息接收、报告、处理、统计分析，以及预警信息监控、信息发布等提出明确要求。国家制定和完善了涉及重点流域敏感水域水环境应急预案、大气环境应急预案、危险化学品（废弃化学品）应急预案、核与辐射应急预案等九个相关环境应急预案，以及《黄河流域敏感河段水环境应急预案》、《处置化学恐怖袭击事件应急预案》、《处置核与辐射恐怖袭击事件应急预案》、《农业环境污染突发事件应急预案》、《农业重大有害生物及外来生物入侵突发事件应急预案》等突发环境事件应急预案。2006年国务院国务院发布了5件自然灾害类突发公共事件专项应急预案，分别是《国家自然灾害救助应急预案》、《国家防汛抗旱应急预案》、《国家地震应急预案》、《国家突发地质灾害应急预案》、《国家处置重、特大森林火灾应急预案》。该预案适用于凡在我国发生的水旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害及其他达到启动条件的突发公共事件。这些预案对于特大突发环境事件和自然灾害类突发公共事件的处理具有较强的指导作用。

第五，国际环境保护合作的政策和措施更加积极、务实。中国重视环境保护领域里的国际合作，积极参与联合国等国际组织开展的环境事务。多年来，中国派高级代表团参与联合国可持续发展委员会历次会议、可持续发展世界首脑会议及其系列筹备活动。中国与联合国环境规划署在荒漠化防治、生物多样性保护、臭氧层保护、清洁生产、循环经济、环境教育和培训、长江中上游洪水防治、区域海行动计划和防止陆源污染保护海洋全球行动计划等领域开展了卓有成效的合作。中国参加了《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《生物多样性公约》、《生物多样性公约〈卡塔赫纳生物安全议定书〉》和《联合国防治荒漠化公约》等50多项涉及环境保护的国际条约，并积极履行这些条约规定的义务。我国政府编写了《中华人民共和国可持续发展国家报告》，编制了《中国21世纪可持续发展行动纲要》，确定了21世纪初中国可持续发展的重点领域和行动计划。中国政府批准了《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质的国家方案》，相继颁布了100多项有关保护臭氧层的政策和措施，建立了消耗臭氧层物质替代品和其他环保相关产品的开发和生产基地，顺利完成了《蒙特利尔议定书》规定的阶段性削减指标。据世界银行估计，中国淘汰消耗臭氧层物质占所有发展中国家淘汰总量的50%。中国政府在北京举办了《保护臭氧层维也纳公约》缔约方大会第五次会议和《蒙特利尔议定书》缔约方大会第十一次会议，通过了《北京宣言》和《北京修正案》。加强和推动与周边国家或相关地区的合作，积极参与区域合作机制化建设。建立中日韩三国环境部长会议机制，定期进行政策交流，讨论共同关心的环境问题。大湄公河次区域环境合作机制开始启动，并于2005年成功举办第一届大湄公河次区域环境部长会议，提出了次区域生物多样性保护走廊计划等合作项目。东盟与中国（10＋1）和东盟与中日韩（10＋3）机制下的环境合作开始起步。同时，我国积极开展环境保护领域的双边合作，先后与美国、日本、加拿大、俄罗斯等42个国家签署双边环境保护合作协议或谅解备忘录，与11个国家签署核安全合作双边协定或谅解备忘录。在环境政策法规、污染防治、生物多样性保护、气候变化、可持续生产与消费、能力建设、示范工程、环境技术和环保产业等方面广泛进行交流与合作，取得一批重要成果。中国还与欧盟、日本、德国、加拿大等13个国家和国际组织在双边无偿援助下，开展了多项环保领域的合作。