推进生态文明建设的政策和法律体系的不足

第三节　推进生态文明建设的政策和法律体系的不足

自1994年《中国21世纪议程》颁布以来，尽管中国的生态环境有了巨大的改变，但生态环境形势仍然不令人乐观。虽然中国的生态环境破坏是由多种复杂因素引起的，但制度设计、政策和法律法规体系的漏洞和不足制约着生态文明建设。

一、推进生态文明建设的政策方面不足

我国通过一系列生态环境保护政策的实施，对于保护土地、水、森林、草原、矿产资源和环境，推动经济发展起到了积极的作用，在实践中取得了较好的成效。同时，大量资源浪费、生态破坏、环境污染，又与政策缺失有着直接的关系。

第一，制度和政策供给不足。从20世纪80年代后期起，我国开始着手建立一系列环境管理制度，但在生态保护和资源利用方而至今还没有探索出有效的制度安排。即使在有些方面建立了制度，也存在执行不力的现象，制度功能没有得到有效发挥。虽然决定人们行为的是思想意识和动机，但是人们的思想意识和动机不是凭空产生的，而是一定的制度的反映，受一定的制度支配。不能简单地判断人们的某种行为合理与否，而要看这种行为背后的制度合理与否。即没有不合理的行为，只有不合理的制度。从环境污染治理制度来看，我国虽然制定并实施了一套较为完整的环境保护法律，但由于制度本身失效或制度实施效果不好，使环境污染带来的成本得不到有效控制。我国许多重大环境问题的背后，往往隐藏一个有缺陷的政策背景。比如，在改革开放初期，在矿业上的“大矿大开，小矿放开，有水快流，国家、集体、个人一齐上”的政策，导致全国范围内的乱采滥挖，给矿产资源造成重大毁坏和浪费，给生态环境也造成严重污染。时至今日，流弊依然难以清除。再比如，乡镇企业的“遍地开花”政策，在许多地区造成了相当严重的环境污染，国家从“八五”到“九五”不得不下大力气关闭这些企业。直到目前，关闭这种污染严重企业的工作还在进行中。我国没有将“环境政策”纳入进去。在生态保护方面，我们一直采取“命令式”和“补贴式”，它们并不能保证实施效果，收效很低。在资源利用方而，资源价格扭曲和要素价格扭曲未能有效修正，助长了资源的浪费。

第二，有些政策不够合理。政策的不合理性或政策的失效对由生态环境破坏所带来的经济发展成本的形成和提高起到了推波助澜的作用。中国现行的生态环境保护和资源利用政策大多数是在计划经济或有计划商品经济背景下建立起来的，存在着政策的不合理现象。主要表现在：在环境保护方面强调行政手段与计划手段，使得政策效果不佳，容易使人们把治理污染、保护生态看作非经济活动；政策不符合市场经济规律的客观要求，暴露出政策的不合理性，一些政策在实施中产生外部负效应明显，一些政策的强制力和约束力弱；政策多为部门政策，使政策在具体操作上缺乏应有的强制力和约束力，使得许多政策执行不到位；政策内容上义务性规定多于责任性规定，导致政策界线不明晰，政策弹性大；政策之间相互冲突，缺少协调和配套等等。就拿一些具体领域来说，在水资源和环境领域，如取水许可与排污许可割裂、总量控制政策得不到有效落实等；在土地资源和环境领域，如土地增值收益分配方式不合理，水价和矿产资源补偿费及排污费征收标准过低；在森林资源和环境领域，存在森林生态效益补偿金制度不合理等。

第三，政策执行不到位。政策执行不到位最主要的是无法协调生态环境保护与治理涉及的多方利益关系，主要涉及管理机构自身利益与环境利益的关系、环境保护者与受益人之间的利益关系，排污企业与受害者的利益关系，缺乏有效的政策调整手段。在管理机构自身利益与环境利益的协调上，有的地方，生态环境执法农业机构类型多样，经费缺乏必要的保障，一些自收自支或差额拨款的事业性执法机构乱收费乱罚款，而那些破坏农业生态环境的违法行为却不能得到及时纠正。我国在森林、草原、矿藏、河流、土地、环境保护、水土保持等主要领域已经基本上有法可依，问题在于执法不严，执法无效。一个重要原因就是不能有效遏制地方和部门在自我利益的驱使下破坏生态环境，致使一边治理，一边破坏；一方治理，多方破坏。最终受损的还是社会的环境利益。在环境保护者与受益人之间的利益协调上，国家尚没有依法建立起完善有效的补偿制度。由于缺乏有效促进生态环保的优惠政策，使得国家应给予的优惠无法有效落到实处。在排污企业与受害者的利益协调上，从实践情况来看，一些地方的排污企业，多为地方的利税大户，地方政府纵容恶性污染行为的结果是影响百姓生命和财产的安危。而且由于企业守法成本高违法成本低，大型企业也宁愿受罚不治理，在造纸、酿造、化工、冶金、水泥、制药等行业尤为突出。这已经成为我国实现可持续发展的重大障碍。

二、推进生态文明的法律建设不足

随着我国环境保护法律的日益健全，运用法律手段保护自然生态，遏制环境恶化起了积极的作用，但是，环境恶化得不到根本好转也暴露出环境保护法制建设存在着弱点和不足。

第一，生态环境保护立法上的不足。尽管我国现行环境资源法律法规中有大量与生态环境和生态功能保护相关的法律，《自然保护区条例》、《风景名胜区管理暂行条例》等特殊区域生态环境保护法规也以保护生态环境为主要内容，但是我国生态环境保护方面的立法仍然存在着严重不足。法律的调整范围基本上未发生重大变化，总体上依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。现行环境资源法律的立法思想对生态环境保护的忽视，导致现行环境资源法律缺乏生态环境保护方面的管理制度和措施，现行法律有关破坏生态环境的法律责任的规定亟需加强。生态保护领域的立法还很不完备，现行环境保护法律基本上都是污染防治法，而生态保护的法则则制定得较少，缺少专门适用于生态保护的法律。许多法律有涉及生态环境保护的禁止性规定，但无对应的法律责任规定。现行法律对有关生态功能保护的违法行为处罚偏轻，对许多破坏生态环境造成严重后果的违法行为仅以罚款了之，且罚款数额偏低。还有一些对社会危害性大的行为，破坏草原等生态环境的行为，仅追究行政责任，未设置相应的刑事责任条款，因而不能追究其刑事责任。由于在指导思想上没有把生态环境保护作为主要的立法目标，对自然资源开发中的生态环境保护缺乏具体规定，致使有些法律条款操作性很差。就拿法律法规对一般的生态环境效益进行补偿的条款来说，目前在中国，尚未有法律法规对一般的生态环境效益进行补偿的条款，仅在1998年通过修改的《中华人民共和国森林法》第8条中明确规定设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。但仅仅还只限于林业生态补偿。1993—1997年，全国曾经设立了13个从省到县的生态环境补偿费试点。后来在全国清理乱收费时，由于缺乏法律依据而停止了试点工作。

第二，生态环境保护的法规体系不健全。我国的一些环境保护法体系大都建立在计划经济时代，虽然涉及生态环境保护的法律条文较多，但规定得比较原则，不能适应市场经济条件下调整、保护和管理涉及农业环境的各类社会关系。实践中，我国的生态环境立法基本上是针对单项污染防治和单项资源要素保护进行的，缺乏对污染的全面控制和资源整体保护，形成了分部门多头管理的混乱局面，各部门之间协调困难重重。例如，按照现行生态环境法律、法规的规定，我国环境资源管理体制上人为地分割为土地、农牧、矿产、林业、水利等众多产业部门和行政区划，这些产业部门和行政区划的第一职能并不是保护环境资源，而是通过开发利用自然资源创造经济效益，因此必然与环保部门发生权力冲突。生态环境立法上如此政出多门、职责不清的后果往往是灾难性的，很多部门经常从部门利益出发，对本部门有利可图的，往往互相争夺审批、发证、收费、处罚、解释等权限，闹得不可开交；而无利可图的则往往无人愿意负责，互相扯皮、推诿，人为造成许多工作漏洞。环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上被肢解和架空，其职能根本无法落实。此外，一些法律规定过于原则、抽象，实践中难以把握。例如《环保法》第29条规定，“对造成环境严重污染的企事业单位，限期治理”，但对于何谓“造成环境严重污染”却没有做出进一步的规定。其他的一些如排污许可证制度、总量控制制度、集中控制制度的适用范围更是充满了弹性，增加了落实的难度。况且，从环境法的整体体系看，许多方面尚待完善：一是一些重要农业生态环境领域存在立法空白，如土壤污染防治、无公害产品管理等方面的立法；二是有关环境保护行政程序方面的立法步伐过慢；三是我国也没有一部专门生态环境保护法，作为生态环境保护的法律依据。因此，对生态环境保护的立法也应纳入促进社会可持续发展的范畴，建立健全各种法律制度。

第三，保护生态环境的不同法律之间存在着矛盾和冲突，缺乏可操作性。我国目前出台的许多环境法律都过于原则化，缺乏配套的法规、规章和实施细则，结果导致法律的可操作性差，执法随意性大，执行标准不一致。特别是我国的生态、环境保护法律条文大多比较简单，往往只作原则性的规定，对具体制度的规定则不够，缺乏可操作性。突出表现在有关环境法律责任的规定上，仅指出违反环境法应承担行政责任、民事责任、刑事责任，但到底哪些属于行政、民事、刑事责任的内容，违法者又在哪些情况下分别承担这些责任等内容，都没有明确规定。因此，各地环境行政主管部门在处罚上差距较大，许多环境纠纷不仅得不到圆满解决，反而引起新的矛盾和纠纷。例如在农业环境保护方面，现行的许多有关农业环境保护的法律条文规定比较机械、零乱，缺乏灵活性，不系统，不具体，针对性不强，在实际工作中难以有效实施，使得对农业环境保护的法律运用上出现空白，因而不能有效地调整保护、管理和改善农业环境中所产生的各种社会关系。对一些严重污染农业生态环境的事件处理中，缺乏统一的法律规定和解释，农业主管部门就不得不套用城市环境保护法规条文来处理。对一些严重影响农业生态环境的污染事故只是进行了行政处罚，使得农业环境管理工作缺乏法律依据。有些地区以强化经济利益为驱动，不顾农业生产实际，大搞一些农业资源型消耗高的产业，对当地的生态环境造成了极大的破坏，严重影响了农业持续发展。不仅如此，我国现行生态环境立法中，存在的另一个比较突出的问题是法律规定之间常常自相矛盾。例如《环保法》第37条规定，“未经环保行政主管部门同意，擅自拆除或闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护主管部门责令安装使用，并处以罚款。”从该条文的表述来看，如果排污单位没有擅自拆除或闲置防治污染的设施，其超标排放污染物行为并非违法。但是，依据《标准化法》及其《实施细则》的规定，环境保护的污染物排放标准属于强制性标准，而强制性标准，必须执行。因此，超标排放污染物行为无疑又是违法行为。这种法律规定之间互相冲突的情况，在我国的生态环境立法中不是个别的现象。

第四，缺乏高效的行政执法和执法监督机制。当前，我国在生态环境执法方面存在普遍不力的情况。一些地方政府和综合经济部门及其领导狭隘地从发展本地经济的角度出发，没有坚持“环境、经济与社会协调、持续发展”的环境法基本原则，自觉不自觉地走上了“重开发，轻保护”，“先污染，后治理”的传统发展的道路，在进行重大经济发展规划和生产力布局时没有进行环境影响评价，个别地方政府和部门甚至知法犯法，作出明显违反环境法律规范的经济发展决策。个别政府部门和领导环境意识和环境法制观念极其淡薄，以权代法、以亲代法，干预、阻碍环境主管部门的行政执法，对企业违反环保法规，造成严重后果的行为听之任之，有些领导还为之说情护短，采取“大事化小、小事化了”的息事宁人的办法，帮助企业和有关责任人逃避法律制裁。可以说，对于当前严重的环境问题的产生，执法不力有着不可推卸的责任。