推进生态文明建设的政策和法律体系的建设

第四节　推进生态文明建设的政策和法律体系的建设

十七大报告提出，要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制的基本方略，积极完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展的体制、机制，进一步完善环境法规体系，充分发挥环境和资源立法在经济和社会生活中的约束作用，为建设生态文明提供有力保障。我国生态治理与环境保护的历史经验证明，凡是生态、环境政策和法律正确，执行得力，生态、环境保护事业就卓有成效；反之，如果政策和法律缺失，或执行不力，则生态、环境债务就加大、增多。针对资源环境压力日益增大的突出问题，最主要的就是要不断完善生态文明建设的相关政策，体现生态文明建设的法治诉求，建立推进生态文明建设的政策和法律体系及其实现机制。

一、建立和完善推进生态文明建设的政策和法律体系

要进一步完善有利于节约能源资源和保护生态环境的政策与法律体系，加快形成可持续发展的体制机制，把生态文明建设纳入依法治理轨道，运用法律手段规范治理生态环境，就是要建立推进生态文明建设的政策和法治保障体系。具体说来，则要从以下几个方面着手。

第一，进一步修订和完善生态和环境政策。造成我国生态、环境政策缺失的根源有三个：一是不少的人，特别是某些政策制定者和执行者，对生态、环境政策在建设生态、保护环境方面的重要作用研究不深，认识肤浅；二是某些生态、环境政策的制定，导向偏向、制约乏力、激励无方，反应过慢，政策体系不够健全；三是国家制定的好的生态、环境政策没有得到很好的执行。要进一步修订和完善生态和环境政策，必须从这三个方面着手，认真总结我国生态环境政策的实践经验。在土地资源和环境领域，实行调整新增建设用地土地有偿使用费政策；在水资源和环境领域，建设节水型社会，提高水资源和环境的承载能力；在草原资源和环境领域，实行退牧换草政策；在矿产资源和环境领域，试行对煤炭开采严格核实资源储量、严格按照标准征收采矿权价款，严禁压价评估等做法；在大气环境领域，实行排污权交易。修订和完善生态、资源和环境政策要有利于偿还生态和环境欠债，有利于资源保护和环境优化，有利于经济社会与资源环境的可持续发展，既要兼顾经济效益、社会效益和生态效益，又要兼顾国家、地方、单位和个人利益。完善和修订我国的生态环境政策体系要参照国际惯例，结合我国实际，缺失的地方补充，不当的地方修订，矛盾的地方统一，该协调的地方协调，该衔接的地方衔接，建立和健全科学化、民主化的生态环境决策程序，不断创新生态环境政策的形成机制，出台切实可行的土地资源、水资源、森林资源、草原资源、矿产资源等资源保护和合理利用政策及大气污染的防治政策。

第二，建立健全较完整的保护生态环境的政策和法律制度框架。在生态文明建设中,应当逐步建立起由政府调控、市场引导、公众参与等构成的法律体系，要抓紧有关生态环境保护与建设法律法规的制定和修改工作，制定生态功能保护区生态环境保护管理条例，健全、完善地方生态环境保护法规和监管制度，建立科学、合理、有效的执法机制。坚持依法行政，规范执法行为，严格执行环境保护和资源管理的法律、法规，严厉打击破坏生态环境的犯罪行为。加大执法力度,提高执法效果，实行重大环境事故责任追究制度，坚决改变有法不依、执法不严、违法不究的现象。克服并纠正环境执法中的地方和部门保护主义，遏制行政干预执法的现象，打击权法交易、钱法交易行为，维护环境法治的统一和尊严。

第三，提高保护生态环境政策和法律体系的“法治含量”。任何一个法律体系都需要一定程度的法治含量，法律体系的完善与否与法治含量的高低密不可分，要想进一步完善和健全我国的生态环境法律法规体系，就必须提高我国生态环境法律体系的法治含量。不仅要继续扩大保护生态环境法律体系中基本法以及各专门法在调节人们社会生活中的广度，尽快制订我国保护生态环境法律体系中缺失的法律制度，扩大保护生态环境相关法律法规的调整对象。而且要加强生态环境法律体系中各项法律法规在保护生态环境中的深度和力度，做到保护生态环境法律体系中的基础法律有较强的宏观指导作用，各专门法律法规有丰富的内容和合理的规定以及较强的执法力度，提高保护生态环境法律体系在运行过程中的自主度，即尽快摆脱目前这种以行政政策为主调控能源市场的局面，生态环境保护的法律法规应相对独立、自主地在保护生态环境的过程中发挥作用。

第四，制定专项生态补偿的政策和法律法规。经过多年的努力,我国在环境资源保护方面取得了一定进展,建立了初步的资源法和环境保护法体系。总体说来,我国关于生态补偿的法律法规体系还相对薄弱,对补偿内容、方式和标准的规定不很明确。因此，国家有必要制定专项生态补偿方面的法律法规，对生态环境建设资金投入与补偿的方针政策制度和措施进行统一的规定和协调,并且修改《环境保护法》，理顺生态环境保护法与自然资源法之间的关系。国家有必要制定专项生态保护法，对自然资源开发与管理、生态环境建设、资金投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调，将生态环境补偿机制中的生态保护工程建设列为国家和地方政府财政转移支付的重要支持对象。跨省级行政区域的大江、大河上游、源头地区的天然林保护和退耕还林还草工程对全国的生态安全至关重要，应成为国家财政进行生态补偿的重点地区。国家和地方政府要加大财政转移支付力度，把因保护生态环境而造成的当地财政减收，作为安排国家财政转移支付资金的重要因素。生态补偿的形式可以多样化，包括发展能力援助、异地开发、直接补偿、资源使用权交易、对口就业援助等。要根据生态建设的需要，将新产业、新能源的发展列为重点支持范围，抓紧建立统一的生态环境资源税，解决生态环境保护效益无偿使用的现状。消除部门交叉、重叠收费的现象。加强资源税征收使用和管理工作，增强其生态补偿功能。建议在现有税收基础上增设生态专项税种，并采取一定形式，除国家和地方财政投资外，建立有社会各界、受益各方参加的多元化、多层次、多渠道的生态环境补偿基金投融资体系，从而有助于实现经济建设与生态保护双赢，提高各地区的环保意识和建立生态环境补偿机制的积极性。

第五，树立保护生态环境的法制理念。现代环境法理论与实践的研究都应实现“人类中心主义向生态中心主义”的转变，树立可持续发展的利益价值观，在重新认识人类与生态环境关系的基础上，建立健全环境法律制度。长期以来，由于遵循人类中心主义思想，对自然界的过分索取已成为一种习惯。在人类以强势固守完全自我中心的情况下，大自然被严重透支了，以至于形成生态危机。法不只是靠国家来加以维持的，没有使法成为作为法主体的个人的法的秩序维持活动，这是不可能的。大凡市民社会的法秩序没有作为法主体的个人守法精神是不能维持的。我国学者梁治平先生在论述我国法律实施时指出，中国固然制定了不少的法律，但人们实际上的价值观念与现行法律是有差距的。而且，情况往往是，制度是现代化的或近于现代化的，意识则是传统的或更近于传统的。如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的，再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人手中变成废纸一堆。因此，在处理人与自然的关系上，我们需要倡导尊重自然、善待自然的理性态度，树立保护生态环境的法制理念。坚持“以人为本，兼顾自然”的理念，即实现与自然的和谐相处、互利双赢，促进生态平衡；坚持法律至上的理念，即减少政府文件对人活动和行为的规定，解决过分倚重政策而轻视法律的问题，做到在能源开发利用的流程中“有法可依、有法必依”；坚持注重实际的理念，即法律要解决现实的问题，制定或修改法律必须以实际为前提，具有可行性等。树立保护生态法制理念的根本宗旨是，让人们了解各种保护自然、保护环境的法规与条例，从而能更加自觉地遵循自然生态法则。

第六，加强保护生态环境和资源的立法。首先，要加强生态功能保护的立法。在我国江河源头区、重要水源涵养区、水土保持的重点预防保护区和重点监督区、江河洪水调蓄区、防风固沙区、重要渔业水域等都要进行生态环境的保护。现行有关自然保护区、风景名胜区以及森林公园的立法不能满足保护和恢复我国重要生态功能的需要，生态功能保护区的立法十分必要。其次，在生态环境保护立法中管理手段上要综合化。第一种手段是命令与控制，强调的是行政管理，但管理成本较高；第二种手段是基于市场的经济刺激手段，比较容易被接受，管理成本也较低；第三种手段是信息公开，是加强公众监督与倡导新的生态经济文明。再次，建设立法的内容与层次上要多元化。生态保护立法应当分层次、分种类，对于自然保护区和风景名胜区的立法要严格遵守，对于生态功能保护区管理应当迅速立法规范，要重视城市生态环境保护的立法，努力推动地级和省级生态示范区的建设，要针对生态示范区和生态农业县管理立法，同时要健全、完善地方生态环境保护法规和监管制度。最后，建议在其他环境资源法律的制订或修改中，一定要强调和重视生态环境的保护与建设。

第七，加大生态环境保护的执法力度。我国政府要坚持全面推进重点突破方针，坚持预防为主、综合治理的原则，继续完善环境保护的政策法规，并严格监督执行，依法加强环境管理，强化地方政府对环境质量负责的法律责任；严格环境准入，加强规划和重大决策的环境影响评价，从源头防治环境污染和生态破坏；加大重点流域水域城市海域专项整治，切实改善环境质量；完善政府、企业、社会多元化环保投融资机制，加大环保投入；推动公众参与环境保护，加强社会监督；建立先进的环境监测预警体系和完备的环境执法监督体系，切实提高对突发性环境事件的预警能力，全面提高环境监管能力。各级政府部门要切实转变观念，去除那种将“发展就是硬道理”庸俗地理解为经济增长就是发展的全部内涵，将经济发展与生态环境保护对立起来的错误认识，在评定干部政绩方面，不能仅以经济增长数据为标准，执法者要不断提高自身素质，增强法制观念，在环境执法时做到勇于执法、敢于执法、严格执法、依法执法。必须建立一套人民检察院环境司法监督机制，进一步完善各级权力机关、行政机关、各政党、各人民团体以及广大人民群众对生态环境执法的监督，以切实保障环境执法依法进行。

二、建立和健全推进生态文明建设的实现机制

第一，建立和健全综合决策与发展的机制。生态文明建设的首要目标，就是通过经济活动基于社会的公共利益及符合生态的方式，保持生态的可持续性。建立与经济社会发展相配套的综合决策与发展的机制，就是要继续完善和强化环境保护规划和实施体系，探索开展对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济和流域开发计划的环境影响评价，使综合决策作到规范化、制度化。具体说来，建立和健全综合决策与发展的机制，主要应做好两个方面的工作：一要建立经济社会发展与生态环境保护综合决策机制，把生态环境保护和建设规划纳入各级政府经济和社会发展的长远规划和年度计划，增强政府在产业发展、资源利用和环境保护方面的综合决策和协调能力。二要建立良性的经济发展机制。建立良性的经济发展机制最为关键是大力发展循环经济，走循环经济之路。要继续把发展循环经济作为资源节约与环境保护的发展机制，积极探索发展循环经济的新模式。通过发展循环经济不仅可以产生巨大的生态效益，而且具有良好的社会效益和经济效益。

第二，建立和健全工作和责任机制。各级政府要成立环境与资源保护协调推进委员会，发改委、经委、财政、规划、环保、建设、城管、文化、旅游、工商、国土资源、司法、水利、交通、农业、林业、畜牧水产等有关部门要各司其职，按规定严把环境准入关，共同做好环境监察和资源保护工作。各部门严格执行环境保护和资源管理的法律法规，所有规划和建设项目必须执行环境影响评价制度，建设项目污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。进一步加大环境保护执法检查和监督力度，依法严肃查处违反生态环境的政策和法律、治理设施擅自停运、超标排污、破坏生态环境等各类环境违法行为。建立健全环境质量年度考核机制和任期环境审计制度，将考评结果与各级领导干部的任用挂钩。建立健全环境保护过错责任追究制，按“谁决策谁负责”的原则，对造成生态破坏、环境污染和环境质量下降的责任人追究过错责任；对造成严重污染事故触犯法律的，依法追究刑事责任。建立健全重大污染事故和突发事件的预警、处置机制。制定重大污染事故和突发事件的应急、快速反应预案，健全环境事故社会求助体系。

第三，建立和健全生态治理机制。生态治理是在进一步完善现有生态保护环境相关政策与法律基础上提出的一种治理形式。生态治理就是为了实现生态文明把人类社会生态利益作为最高诉求的最终目标，通过全社会的多元参与，达成符合公共利益的共识，做出符合对大多数人利益合法决策的一种治理方式。多元参与、良性互动生态治理的基本要求。因此，要建立和健全生态治理机制，一要促动全社会的多元参与，积极发挥政府、非政府组织、社会中介组织、民间组织、公民个体以及企业在经济社会发展和生态治理中的积极作用，让它们积极参与到环境保护和生态改善的具体行动中，使它们真正成为生态治理的主体。二要加强治理主体的合作和良性互动。治理强调的是国家与社会、政府与非政府、公共机构与私人机构之间强制和自愿的合作。生态治理注重多元主体在追求公共利益过程中，形成良性互动的和谐关系。在生态治理的过程中，既要加强政府与非政府组织、社会中介组织、民间组织、公民个体以及企业之间的合作，也要加强非政府组织、社会中介组织、民间组织、公民个体以及企业之间的合作。同时，在生态治理的过程中，需要一定的权威。政府与非政府组织、社会中介组织、民间组织、公民个体以及企业之间的合作，既是利用政府权威的强制性合作，也是自愿合作。就是通过这些强制或自愿合作确立共同的治理目标，为生态文明这一人类社会生态利益的最高诉求，来实施对生态和环境问题的治理。

第四，建立和健全生态补偿机制。真正推进生态文明建设必须把社会责任落于实处，建立生态补偿机制。国家政权系统要加大补偿的力度和广度，根据“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿”原则，积极探索与加快建立科学合理的生态补偿机制。例如，国家要在财政转移支付项目中增加生态补偿项目，通过中央财政向贫困地区转移支付等。企业要正确处理短期与长期的关系，市场作用与政府作为的关系，把企业的发展纳入到可持续发展的战略中，承担自己在资源开发和环境保护中责任，补偿企业发展为社会经济和生态环境的破坏。国家有必要面向全社会建立统一的承担生态环境补偿的宣传机制，在全社会树立资源有偿、生态有价的观念，让保护者得到补偿，让破坏者得到惩罚，让占有者付出代价，让受益者分担成本的良性运行机制，真正实现人与自然、人与人、人与社会的和谐。

中国“十一五”经济社会发展规划明确提出了今后五年环境保护的主要目标：到2010年，在保持国民经济平稳较快增长的同时，使重点地区和城市的环境质量得到改善，生态环境恶化趋势基本遏制。单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%左右；主要污染物排放总量减少10%；森林覆盖率由18.2%提高到20%。为实现这一目标，我国政府积极加快实现从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。在完善的政策和法律体系和健全的实现机制的推进下，生态文明建设必然会有序推进。