制度环境变迁与空间利益主体分化

2.2.2　制度环境变迁与空间利益主体分化

中国的渐进式制度变迁，首先是经济领域的分权改革，同时伴随着相对滞后但影响深刻的行政性分权改革。分权改革的结果反映到城市建设领域，改变了国家利益占据主导地位的格局，产生了空间利益主体的分化。其中最具有影响力的三个制度变迁分别为：分税制改革、土地有偿使用制度改革和住房制度改革。

1）以分税制为核心的分权改革与政府利益

（1）以分税制为核心的地方分权化改革历程回顾

计划经济体制是建立在高度的中央集权基础之上，改革这种体制的出发点必然就从分散权力开始。分权改革就是把原来高度集中于中央的权力下放，权力下放沿着两条主线展开：一条是国家对企业放权，或称经济性分权；另一条是中央对地方分权，或称行政性分权。在经济性分权方面，改革开放以后，中央政府开始注重对企业的简政放权，注重增强企业的自我发展能力。相应的，中央宏观调控也逐步由完全的指令性计划变为指令性计划与指导性计划相结合。行政性分权改革是对中央与地方关系的重构，中央与地方关系主要包括中央与地方的经济联系以及建立在一定经济基础之上的中央与地方的政治关系，而经济利益关系变动的最根本原因是产权关系的变动。中央的放权改革并不是简单的行政性分权，事实上在分权过程中给予了地方政府管理公共经济的权力，同时必须对地方经济发展负起主要的责任，也可以说行政性分权与经济性分权是互动的。改革开放以来中国的分权改革是以财税改革为核心，进而涉及金融体制、计划体制、价格体制、投资体制、流通体制和社会保障制度等。

财税改革基本上可以分为两个阶段，1980—1994年为财政包干阶段，从1994年开始为分税制阶段。在财政包干阶段进行了几步调整：第一，从1980年开始，中央开始实行“划分收支，分级包干”的新财政体制，由中央“一灶吃饭”改为中央与地方“分灶吃饭”，由“一年一定”，改为“五年一定”，由“总额分成”改为“分类分成”。新财政体制使地方政府承担更多的财政开支，保证中央财政收入不低于现有水平。第二，从1985年开始，在第二步“利改税”的基础上，地方财政包干制度以税种划分收入为依据，重新确定收支范围和包干基数，实行“划分税种，核定收支，分级包干”的体制。第三，从1988年到1990年，中央对不同地区采取“收入递增包干”、“总额分成”、“上解递增包干”等六种不同包干办法⁽³²⁾。

在国家权力中心指导下的变革中，财政包干体制的改革，使地方政府具有追求本地经济快速增长，以及利用政治力量主动追逐本地经济利益最大化的动机和能力。由于实行“分灶吃饭”的财政体制和地方政府公共经济管理能力的加强，地方政府尽可能地将财富滞留在地方，从而大大影响了国家财政收入，使得国家财政收入在国内生产总值中的比重和中央财政收入在全国财政收入中的比重迅速下降。这使得很多人担心中央政府的权威下降，中央政府的宏观调控能力下降⁽³³⁾。为此，从1993年开始在13个省市实行分税制，1994年在全国范围内实行分税制，这标志着中央—地方关系在财政体制上初步国际化。分税制的主要内容是在合理划分中央与地方事权的基础上，按照财权服从事权的原则，合理划分税种，把税种划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，确定中央与地方的收入范围，并建立中央税收和地方税收体系。在推行分税制改革的同时，一个涉及金融、外汇、投资等方面的综合配套改革相继出台，它以分权的规范化和制度化为主线，旨在构建新体制框架下的宏观管理体制改革⁽³⁴⁾。分税制稳定了中央与地方的财政收入比例，它不允许讨价还价，降低了制度运行的交易成本。分税制既保证了中央集权，也为地方分权打下了制度基础。这种地方分权不是中央政府的行政性分权，而是基于地方自身发展，具有导向地方更大自主性和自治性的功能。分税制的推行，使中央与地方的关系从单纯的中央行政性集权的权力关系发展为制度和法律保障下的中央集权与地方分权并存的关系，它是在产权清晰的基础上建立互补型的中央—地方关系权能配置。

（2）地方分权化改革中的政府角色及其空间利益

中国所进行的经济改革是以分权让利为指导思想的行政性放权改革，最终形成了今日中国的地方分权，重塑了中央与地方政府间的关系⁽³⁵⁾。从以上的分析可看出，中国是在经济体制转型的过程中同时进行的经济性分权和行政性分权，而经济性分权的前提是培育市场机制。由于中国采用的是渐进式改革的路径，使得政府一开始就要承担培育、引导市场的角色，同时还要承担弥补市场失灵的角色。也就是说政府不仅应在资源动员方面起主导作用，还应善于利用手中掌握的有限资源来引导社会资源的流向。等到市场机制发育成熟之时，就需要政府退出竞争性市场领域，转向提供公共服务。在不同市场经济发展阶段，需要政府承担不同的角色，进而影响到城市规划的功能属性。

首先，地方分权化改革使得地方政府的利益主体性得以凸现（表2.1），出现了为争夺资源、市场的城市竞争现象。这时的地方政府获得了更多的制定城市发展政策的自主权，城市规划就是其中的重要组成部分。在经济增长优先、经济增长成为政府官员政绩所在并与其升迁紧密关联的背景下，城市政府对城市规划的期望不只是为了城市空间资源的配置和管理，而且包括利用城市空间资源为城市经济发展筹款、设计城市空间形象、推销城市空间、借城市形象宣传政府政绩等功能⁽³⁶⁾。这时的地方政府出现了“企业化”的倾向，政府职能偏向于经济建设型，忽视公共服务职能，导致在经济高速发展的同时社会事业发展缓慢、公共产品的供给缺乏。也就是说在经济建设型政府看来，城市规划的主要作用是为经济增长服务，提高城市建设的效率，为城市空间发展提供技术支持，从而忽视了城市规划对于不同社会主体的利益分配、调节和引导功能，对城市规划的公共政策属性还没有深刻的认识。

表2.1　改革开放以来中国的中央与地方政府支出结构（部分年份）

资料来源：中国统计年鉴2003.北京：中国统计出版社，2003

第二，地方分权化改革使得城市规划成为各级政府争夺空间控制权的重要工具。经济性分权改革使得地方政府逐步从竞争性领域退出，不再介入微观经济活动领域。城市规划成为政府重要发展调控工具，因而也成为各级政府争夺的对象。比如在对待城市总体规划的态度上，大城市的总体规划之所以要中央审批，一个很重要的原因是中央要借此控制地方城市的发展规模，约束地方政府无限制出让土地的行为，使之成为宏观调控的工具。分税制改革客观上造成地方财政与中央财政的支出比例上涨，而收入比例却下降，出让土地是增加地方政府预算外收入的重要来源，也是城市建设资金的重要来源。政府在土地扩张的压力下，经常将总体规划确定的未来20年用地范围作为近期建设用地（有时甚至超越了这个边界），而总体规划也并没有明确界定阶段性的用地开发范围，以此绕开中央的控制。为此，建设部要求加强近期建设规划，并作为项目立项和获得土地的依据。

第三，政府角色变迁要求重塑城市规划的政策功能。从“企业型”政府转向“公共服务型”政府。政府的主要职能是通过城市发展扩大财政税收、增加就业机会，为企业经营活动创造更好的外部经济环境。

2）土地有偿使用制度改革与主体利益分化

（1）土地有偿使用制度改革历程回顾

从20世纪50年代末起直到改革开放以前，城市的土地归全民所有，土地使用采用无偿行政划拨的方式，城市住房实行低租金的福利性政策，不存在土地市场和房产市场。1982年的《中华人民共和国宪法》还明确规定，土地所有权在农村属于集体所有，在城市属于国有，禁止进行土地买卖。从20世纪80年代开始，以向外商投资企业收取土地使用费为开端，开始土地有偿使用制度的改革进程。1984年5月，第六届全国人民代表大会第二次会议批准的《政府工作报告》提出：“城市住宅建设要进一步推进商品化试点，开展房地产业务，允许按照土地在城市所处的位置、使用价值征收费税。”⁽³⁷⁾1987年9月，深圳率先实行土地使用权有偿转让制度。1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》第二条规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，为土地有偿使用制度建立了最高的法律依据。1990年5月19日，国务院以第55、56号令颁布了更具可实施性的行政法规——《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》。此后，土地的商品属性和土地有偿使用制度通过有偿转让的形式确定下来。土地使用权出让的方式主要有协议出让、定向招标、公开招标、拍卖出让这几种方式，同时，各个城市陆续建立土地储备交易中心，完善土地储备制度。

（2）土地有偿使用制度改革与城市建设主体的空间利益

土地有偿使用制度深刻地影响了城市建设主体的利益关系，进而对城市规划的政策属性产生影响。由于土地使用转让费的收益主要是界定给地方政府，地方政府成为最大的受益者，土地有偿使用使地方政府真正成为城市空间的利益主体。土地批租已经成为城市建设主要的资金渠道之一，地方政府也具备更强大的动力和资金能力进行城市建设（表2.2），而城市基础设施和环境的改善又带来投资环境改善，以及土地批租价格的提升。城市规划是关于城市空间发展权的界定，它直接关系到城市空间发展规模、城市空间结构，进而决定地方政府所能出让的土地规模和土地出让收益，这就使得地方政府的利益与城市规划具有密切联系。也可以说，地方政府之所以普遍重视城市规划的利益动机是城市规划所界定的城市空间发展权带来的收益，为城市建设筹集资金已经成为地方政府交付给城市规划的重要职能，也是地方政府衡量城市规划部门工作优劣的主要依据⁽³⁸⁾。

表2.2　中国城镇房地产开发的资金来源（1997—2002）　　（亿元）

资料来源：中国统计年鉴2003.北京：中国统计出版社，2003

土地作为商品，是以协议出让、招标或拍卖的方式将一定期限的土地使用权转让给开发单位，主要是房地产开发公司（即开发商）。如果政府是土地的“卖方”，开发商则是土地的“买方”。在土地有偿使用制度尝试的开始，主要是向在中国国内投资的工业生产企业收取土地使用费（或者是以土地折价入股的方式），土地有偿使用制度催生了一批新的土地购买者——房地产开发企业。激烈的城市竞争条件下，工业用地出让并不能获得足够的赢利⁽³⁹⁾，因此居住用地和公共用地成为政府土地收益的主要来源，这些土地主要是由开发商来开发，也就是说政府的土地收益来源主要是开发商。由于目前中国的法律限制，政府仅向开发商供应土地，不允许私人购买土地使用权，居民不可能自己建房，而必须从开发商那里买房，因此，开发商成为住房、办公楼的垄断性供应者。房地产公司的所有制类型比较多元，有国有的、集体的，也有合资的、外资的以及民营的，无论其所有制成分怎样，作为微观经济主体追求的都是利润的最大化和短期效益，他们期望通过土地购买——土地开发——房地产出售这一过程获得利润。城市规划通过规划编制和规划实施管理全过程对开发商土地开放进行调控：首先，由编制控制性详细规划界定让地块的空间发展权成为评估地价的重要法律规定⁽⁴⁰⁾；其次，房地产开发有一个时间过程，开发商可能会因为市场环境的变化要求调整规划设计条件，比如增加容积率和建筑高度，而这种调整必须得到规划行政主管部门的许可并补交由此获得的收益；再者，在开发和销售过程中，地块周边地区的城市规划调整将影响该地块的价值，并直接影响房产销售的收益。因此，城市规划与开发商的利益密切相关，一方面他们可能通过寻租的途径获得更有利的规划设计条件，比如减少公共设施和绿地的配置标准，提高容积率等以获得更高的利润；另一方面，为了减少投资风险，他们也希望城市规划能够提供比较稳定的、可预期的外部空间发展条件，希望规划部门提供有效而公平的管理服务，以有效地指导企业的微观决策，当然他们也有强烈的动机影响规划编制和决策。

公众是城市空间的最终消费者和使用者，但他们既不是土地使用权的出让者，也不是土地的受让者，因此没有机会和能力直接参与土地开发过程，只有选择购买房屋的产权以及土地的使用权。公众的利益却与土地开发过程密切相关，需要制定严格的规则使得公众能够参与城市空间生产过程的监督，以维护社会公共利益，维护公众合法的空间权利，而城市规划应该成为规则制定的中心。比如在土地征用阶段，政府利用规划信息的垄断地位和公权力，以超低价格强制征用郊区农民的土地。目前土地征用的补偿标准的计算仅仅考虑土地的农业生产产值，再乘以相应的年数，而不考虑由于区位因素造成的级差地租（这种影子价值实际上已经附着在土地上，只不过农民没有被授权开发并将之兑现而已）⁽⁴¹⁾。许多农民被征地之后，即使在户籍上转为城市居民，由于获得补偿费用少，社会保障缺乏，以及难以获得和适应城市就业方式，就成为既没有土地也没有工作的新城市贫民，造成严重的社会问题。土地开发的结果不仅对购买该地块房产的公众利益密切相关，也影响到周边地块的公众利益，有的甚至会影响到全体市民的利益。比如，政府出于短期利益的考虑，对城市规划确定的历史街区进行高强度的开发，使历史文化遗产被破坏；开发商侵占公共绿地，破坏景观生态资源，任意修改规划将公共设施用地改为居住用地，进而损害已经购买该地块的住户的利益等等。

城市土地成为商品后，城市空间的使用者通过土地地价的竞争机制，使土地利用集约化程度普遍提高，改变了计划经济体制下城市土地利用结构严重不合理和土地利用效率低下的状况。土地有偿使用制度使得政府可以按地价引导和安排城市各项功能，城市空间结构的调整成为可能，区位择优的空间发展规律获得得以运作的制度环境。城市规划通过拓展和调整城市空间，将对土地的所有者和使用者的空间利益调整产生重要影响。因此，土地有偿使用制度使得城市规划具备了利益导向、调节和分配的制度基础。

3）住房制度改革与市民利益凸显

（1）住房制度改革历程回顾

如果说土地有偿使用制度使地方政府成为城市空间利益的真正主体，那么住房商品化制度改革则使市民成为城市空间真正的利益主体。住房商品化和土地有偿使用是推动我国城市房地产开发和房地产业从无到有、并走向繁荣的“两驾马车”⁽⁴²⁾。20多年来，中国的住房制度改革采用的是渐进式、稳步推进的方法，经过试点，逐步推广；改革的内容也是由浅入深，逐步深化，大体上经历了以下四个阶段⁽⁴³⁾：

①1978—1985年是以公房出售试点为内容的住房制度改革的初始阶段。这一阶段是在低租金、实物福利分房制度不变的情况下，进行向职工出售公有住房的试点，包括以成本价出售公有住房的试点和公有住房补贴出售试点。这一阶段的改革没有涉及租金、房价等商品因素，是最初阶段的探索。

②1986—1991年是提租补贴的单项改革阶段。这一阶段的改革是以提高房租为切入点，同时出售公有住房实行优惠价售房。从1980年起，延续到1984年的住房属性问题的大讨论，进一步明确了住房的商品属性。但是这一阶段的住房制度改革是以公有住房“提租补贴”为主要内容，着重点是在抑制住房的不合理需求，而不是以增加住房供给、加快住宅建设为立足点，反映了指导思想上对原有城镇住房制度弊端的实质性认识不足，改革的方向和目标仍不清晰。

③1992—1997年是住房制度改革全面推进、综合配套改革阶段。这一阶段的住房制度改革，明确了社会主义市场经济理论是城镇住房制度改革的根本指导思想，按住房商品化、市场化、社会化思路，全面设计房改的目标、原则和主要内容，从而把住房制度改革推向全新的发展阶段。1994年7月国务院发布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，该决定得到了全国各地的认真贯彻实施，出现了前所未有的房改热潮。到1997年，住房公积金制度已在全国大中城市普遍建立，租金改革和公有住房出售加快，住房自有率迅速提高，经济适用房建设发展迅速。

④1998年至今是以住房分配货币化为中心内容的深化改革阶段。1998年7月国务院发布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，该通知出台的背景是在亚洲金融危机的影响下，拓展住房消费成为扩大内需的重要方面，培育住宅产业成为新的经济增长点，拉动国民经济增长，成为宏观经济发展的迫切需要。住房分配货币化的制度改革，调动了居民购买商品房的积极性，同时住房货币化补贴和个人购房贷款的支持，又增加了居民购房的能力，扩大了住房的需求。8年来，住房分配货币化改革极大地推动了住宅产业的发展，推动了城市建设的发展，并深刻影响到市民对城市空间的利益需求。另一方面，住房货币化制度改革也带来了房价上涨过快，住宅供应结构过于偏向商品住宅，导致中低收入阶层买不起住房，进而引发了一系列的社会矛盾。因此，近年来在深化和反思住房货币化改革的同时，各地还进行了加快保障性住房建设⁽⁴⁴⁾、廉租房建设等一系列制度创新的探索。

（2）住房商品化与城市规划的政策属性

住房商品化使城市居民真正成为城市空间的主要消费者。住房商品化制度改革使得住宅建设快速发展。住房分配货币化之前的1994年，全国商品房开工面积达到1亿3千多万平方米，此后，随着宏观调控开始，商品房开工面积逐渐下降，在1996—1997年陷入低谷。但是，在住房分配货币化启动之后，商品房开工面积开始急剧增长，1999年就达到1亿8千多万平方米，2002年达到2亿3千万平方米，2004年更是高达4.9亿m²。房地产业是一个相关度很高的产业，房地产快速发展也带动了与住房相关的建材、高端家电、汽车等产业的发展，房地产业已经成为国家的支柱产业，1998年以来，城镇住宅与房地产投资占GDP的比重由1997年的不到6%，增加到7%～7.8%。2001年我国住宅与房地产业对GDP的直接贡献率达到了1.3个百分点，间接贡献率达到0.6～1.2个百分点，两者相加，达到1.9～2.5个百分点，超过了钢铁、能源、化工、电子、汽车、纺织等重要行业，居各行业之首⁽⁴⁵⁾。2002年，国家总体经济将近1/3是由房地产带动的。住房制度改革使普通市民一夜之间取代企业和政府成为城市设施和服务的最主要消费者，这个对城市土地需求的爆炸式的增长，才是地方政府新一轮投资膨胀的主要原因⁽⁴⁶⁾。在这样的背景下，承担城市空间规划者角色的城市规划必然受到作为消费者的广大居民的关注，城市规划可以通过城市空间结构调整、规模调控、功能选择等手段，形成对居民购房选址行为的引导。这样城市规划就必须成为对社会有关空间选择、建造、居住等共同遵守的行为准则，这就要求必须按公共政策属性的要求建构城市规划。

住房商品化使得居民真正关注与其房产密切相关的城市空间利益。此外，住房商品化后，住房建设投资已由国家投资转向由房地产开发商投资，居民个人购买为主。个人购买商品住房在整个住房销售中的比例迅速提升，2002年全国达到94.3%，上海市达到98%。同时，通过公有住房改革，80%以上的城镇可售公房出售给居民，加上居民从市场购买的大量的商品房，私有住房占城镇住房总量已经达到82%⁽⁴⁷⁾。住房私有化率的大幅度提高，改变了城镇居民家庭的财产结构和城镇社会的财富分配结构。据国家城市调查队调查，截至2001年6月底，城市居民家庭平均财产22.83万元，其中房产价值10.94万元，占47.9%，成为居民家庭最大的财产，超过第二位的金融资产13个百分点⁽⁴⁸⁾。城市居民所购买的房产的价值不仅仅包括其居住的房子，更主要的是购买到所在社区及其周边的环境设施和公共服务，越是在房价高昂的地区，房子的附加值比重越高。因此，居民的切身利益就与社区及周边的发展有着密切的联系，他们就会关心，也有权利关心与其住房和社区密切相关的城市规划，包括市政设施的改善、公共设施的配置、环境美化和公共安全等等。此时的城市规划已经不仅仅是工程技术问题，因为城市规划方案的选择和实施，将深刻地影响居民的财产权利。城市规划必须突出其公共政策属性，以发挥其可通过空间调控对城市居民利益的调节、分配和引导功能。