空间利益的分配

5.3.1　规划实施的开发许可：空间利益的分配

根据《城乡规划法》，我国城市规划实施采用对城市开发实行规划许可的制度，即“一书三证”的制度，可大致分为建设申请、用地许可、工程许可、竣工验收四个阶段，其中前三个阶段为核心环节。所谓城市规划许可，“是城市规划行政主管部门应建设单位或个人的申请，通过颁发许可证等形式，依法赋予建设单位或个人进行建设活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的具体行政作为”⁽⁵⁵⁾。

规划实施的开发许可就是作为审批主体对申请主体所提出设计方案中体现的空间利益配置方案进行审查、调整和认定的过程，在这过程中，作为审批主体的规划管理部门依据规划管理法规和政策，组织各个主体就设计方案展开互动，并凭借其公权力就主体互动达成的结果进行认定，也就是对空间利益的分配结果进行认定的过程。

1）规划许可过程中的主体关系（图5.8）

在现有的制度框架内，进入规划许可过程中的主体包括规划主管部门、开发企业、规划设计单位以及计划、土地、消防、地震、人防、环保等相关职能部门，他们分别充当审批主体、申请主体、设计主体和意见表达主体四种不同角色⁽⁵⁶⁾。在规划许可过程中，主体互动的主导者是规划管理部门和开发企业，其他主体都是围绕这两个主体展开互动。规划设计单位是作为开发企业的辅助角色进入规划许可过程中的，虽然在实际工作中法定的申请主体是开发企业，但是由于某些开发企业缺乏专业人员，规划设计人员有时也会作为开发企业的协助者，就规划设计的具体内容向规划管理部门展开解释和互动。因此，开发企业与规划设计单位的互动强度较强，而规划设计单位与规划管理部门的互动较弱。政府中的相关部门在其管理领域与规划管理部门的地位相似，但由于有规划许可程序控制，相关部门与规划部门的利益冲突较少，更多的互动发生在相关部门与开发企业之间。对市民而言，随着规划法规制度的发展，许多城市建立规划许可的公示制度，使市民意见在规划许可过程中的影响力加强，在这过程中主体互动主要是发生在规划部门与市民之间，市民是通过与规划部门互动来达成向开发企业施压的结果。此外，还有一些潜在的主体会对规划许可过程构成重要影响，比如政治家、新闻媒体、权威专家等，但他们一般以非制度化的方式介入到规划许可过程中。

图5.8　规划许可过程中主体互动的基本关系

2）规划许可过程中主体的利益博弈

（1）政府部门内部的互动

城市规划行政主管部门是规划许可的审批主体，因此，在规划许可过程中城市规划行政主管部门是各方互动的焦点，这种互动主要体现在与政治家以及相关部门之间。前文分析指出，政治家具有充分的途径介入到规划过程的各个环节包括规划许可过程。城市开发是实现政绩的重要途径，在激烈的城市竞争压力下，政治精英会采用各种方式向规划部门施加压力，使得规划许可服务于政治精英的利益目标。

在规划许可过程中还体现为规划部门与相关职能部门的互动，一类部门是许可过程需要征询意见的部门，主要有消防、地震、人防、市政、环保等部门，他们从各自部门的专业规范对项目方案进行审核，并拥有对规划许可的否决权。由于规划部门与相关部门在职能上相互分离，规划部门的主要职责是协助各部门在空间上协调各部门对空间使用要求的冲突，他们一般在技术规范的限度内运作，本身并不会产生激烈的利益冲突。

（2）开发企业与政府部门

开发企业与规划行政部门，分别作为申请主体和审批主体，是规划许可过程中行为互动最密切的两个主体，这两者互动是建立在以“一书三证”为核心的规划许可制度基础上的。除此之外，开发企业还会在制度框架之外与各级政府官员进行互动。规划许可作为可申请行政行为，只有行政相对人提出申请，规划行政部门才能依法实施许可。城市规划行政许可行为，是代表国家单方面作出行政行为，大多数是城市规划行政主体单方面作出的行政行为，无需征得相对一方当事人的同意⁽⁵⁷⁾。从城市规划许可的行政程序可以看出，规划许可过程环节基本上属于行政部门内部的操作过程，开发企业提交申请材料以后，只能被动等待规划行政部门的审批结果。实际上，开发企业并不会消极被动地等待规划许可的最后结果，他们会努力以各种非正式的途径，通过与政府官员的互动，对规划许可过程施加影响。开发企业对规划许可过程影响主要有以下途径：第一，利用开发企业与政治精英的联盟关系，要求政府领导对规划部门施加压力，影响规划许可结果；第二，与规划部门包括具体经办人员和领导进行密切互动，以便获取信息，一致直接影响规划许可结果。在现有的规划制度安排下，规划许可过程是一个“黑箱”过程，同时规划管理部门具有很大的自由裁量权，规划许可的内容和行政效率对开发企业的经济利益影响巨大⁽⁵⁸⁾，开发企业有充分的动力向有关官员“寻租”，避免自身的利益受损，甚至可以获得非法的额外收益。

（3）开发企业与设计单位

建设项目的工程方案及施工图设计属于开发企业与工程设计单位的互动过程，两者是建立在以设计合同为基础的委托—代理关系，设计单位通过为开发企业提供优质的服务获得经济回报。满足开发企业的利益要求是大多数设计单位的行为准则，期望工程技术人员出于职业道德抵制开发企业的逐利行为，维护社会公共利益是不现实的。对规划设计单位行为起约束作用的主要是该项目的规划设计条件以及相关的技术规范，而这两者落实在具体项目上，并经过时间变化，总会产生新的问题。在规划许可过程中，开发企业与设计单位是利益共同体，这时设计单位的工程技术人员要开发企业一同进入规划许可的过程，规划设计单位有可能在工程设计方案中采用欺骗手法，比如伪造经济技术指标，从而为开发企业进而为自己谋取额外的利润。设计单位也可以动用自身的影响力，尤其是由知名专家领衔的工程设计，使其更顺利地通过规划许可的技术审查过程。对设计单位而言有充分的动力推进规划许可进程，如果是因为技术原因导致规划许可不被批准，意味着设计单位不得不花费更多时间进行工程设计修改，从而影响其自身利益。在现有的规划制度下，审批主体对设计单位的制约主要体现在资质的管理上，而对其行为的责任追究机制还不健全。

（4）市民的利益表达

城市规划行政主管部门对申请主体的申请批准或不批准，关系到建设开发企业或个人能否取得开发建设的权利或资格，而且规划许可行为还涉及第三方的合法权益是否受到损害。在现有的规划制度安排下，相关市民缺少有效的渠道参与规划许可的过程，那些与开发项目相关的市民往往是在项目开始动工之后，甚至是利益受损预期呈现或者已经发生的情况下，才发现建设项目已经影响到自己的利益。但是，此时整个规划许可过程已经结束，这就使相关市民感到自身合法权益不受尊重，激化市民与开发商及政府的矛盾。此外，我国规划救济制度还不健全，相关市民只能采取行政复议、诉讼、信访甚至是暴力方式来表达自己的利益诉求。这种滞后的利益博弈往往表现得十分激烈，此时再进行利益协调往往困难重重，使得矛盾难以解决，有时造成局部社会矛盾激化。

近年来随着公民维权意识的逐步提高，相关法律法规陆续出台，2007年10月1日开始实行的《物权法》进一步明确了公民的私有财产权利，而于2004年7月1日起实行的《行政许可法》对行政许可过程中的听证程序作了规定，进一步从制度上明确了公众参与规划许可过程的权利和形式。在这样的制度背景下，对特定市民产生显著影响的开发项目，应加强特定项目的规划申请与规划许可的信息公示⁽⁵⁹⁾。