城市空间与公共利益

3.2.2　城市空间与公共利益

作为公共政策的城市规划，在进行空间资源配置时关键是如何确定公共利益。由于城市空间的独特性⁽⁴⁷⁾，使得城市空间具有“混合物品”特征，与公共利益有密切关系。

1）公共利益

由于公共利益的概念包含着“公共”与“利益”两个始终有争议的元素，这就使得对公共利益的探讨显得困难重重。安德森指出，包括政治科学家在内的许多人，都认为不可能对这个概念进行一个普遍接受和客观的界定。布坎南从个人主义方法论出发，认为个人偏好只有个人知道，不存在所谓普遍愿望或公共利益，“假如存在着可以客观定义的‘公共利益’，这与我们所说的契约主义视角不一致”⁽⁴⁸⁾。对公共利益概念的不同解读，需要我们对其有一个基本的判定。从一般意义上讲，公共利益是具有社会分享性的，为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。所以公共利益也应具有客观性、满足主体的需求性，以及它们之间的统一性⁽⁴⁹⁾。具有“社会分享性”是界定公共利益的切入点，以此思考公共利益的特征：

（1）公共利益反映的一种共同的价值观，具有历史性。价值观反映了特定历史条件下社会的整体需要，具有历史性。因此公共利益的价值取向并不是固定的，而是随历史发展不断变迁的，是社会的共同选择。比如在改革开放初期，如何尽快发展经济，提高人民生活水平，是全社会的压倒一切的第一需要，而保护环境和历史文化遗产的需要就会被压制，发展成为公共利益。这时，规划应该利用公共投资带动市场投资，城市规划的一个重要责任是促进城市发展与更新，因为在这种情况下，发展是公共利益。当社会经济发展达到一定阶段之后，社会对于保护环境和历史文化遗产的需要就会上升，并成为公共利益的重要内容。

（2）公共利益不是个体利益的总和。美国经济学家肯尼斯·阿罗的“不可能性”定理，论证了个人利益与社会公共利益实现方式的不同。在自由和平等的市场体制下，满足个人利益，并不意味着能够满足整个社会利益，社会整体利益是不可能由自由而平等的市场主体的行为满足的，应当有一个超越市场主体的“裁决者”来识别和确定公共利益⁽⁵⁰⁾。正是因为个人利益的实现不能自动导致公共利益的实现，所以公共利益的实现必须依靠政府行为。

（3）需求者的数目不是衡量公共利益的标准。有人认为大多数人需求的利益就是公共利益。但是，有两种情况下，需求者的数目较少，但其利益同样具有社会分享性。一是不需要所有人或绝大多数人都明确表明需求和认可的态度，而是少部分人需要，但具有社会开放性，同样具有社会分享性；二是为个人或少部分人需要，但对所有人都有影响的利益，它通过合法程序实现，往往使得相当一部分人被动接受的利益，也具有社会分享性。

（4）公共利益的层次性。作为具有社会分享性的公共利益，“社会”是具有层次性的。在我国，既可以从全国范围内来理解“社会”，也可以从地方行政区域（如省、市、区、镇）、街道社区等多层面的角度来理解社会。因此，从空间层面看，“社会”存在不同大小的空间范围，公共利益也具有空间层次性，如国家公共利益、城市公共利益和社区公共利益。不同层次的公共利益彼此之间既有一致性，又有差异性。多个层面的地方公共利益，既有与国家利益一致的一面，也有冲突的一面。

（5）公共利益不必然完全体现真、善、美，这主要由于以下两个原因：第一，公共利益的抽象性和具体性。抽象的公共利益集中体现在价值层面、规范层面和理念层面，是政府行为的向导，是确定政府行为边界的合法性依据。具体的公共利益集中体现在事实和描述性层面，表现为公共产品、公共服务等各种实物和事件上。在抽象性层次上，公共利益往往暗含着人们对正义的追求，而具体层面上则反映为公共服务与公共产品的提供。由于实践和价值目标可能出现偏离，实践和事实层面的公共利益不一定是正义的表现。第二，公共政策的主体与客体对利益需求所表现出的相对性和动态性。由于社会中公与私之间的界限，有时往往很难清晰地界定，公共利益与私人利益之间在特定条件下是可以互相转化的。公共利益的相对性表明，公共利益需要主观的认定，由于人们立场和价值观的不同，一种资源或条件能否成为公共利益，常常因具体的时间、空间和环境的变化而变化。

综上所述，公共利益是客观存在的，既存在所有人或者多数人需求的公共利益，也存在着资源性分享和强制性分享共存的公共利益。现实中某些人或组织，有可能从自身利益出发，打着“公共利益”的旗号，实际上谋取个人或小集团利益。检验这种行为的基本方法是，坚持从动机、过程和结果三个视角的结合综合判定，重点在于结果。在实践中，某些组织或个人利用手中的权力，或用虚假信息欺骗社会与民众，按照法定程序，从名义上获得“维护公共利益”的合法外衣，并使得全社会被迫分享，而人们一时还不具备全面识破与改变这种局面的能力和资源。但是，违背民心和“结果”的政策最终在实施中会发生改变，要使公共利益的界定符合民众的意愿，最基本的保障是民主政治与法制。

2）城市空间的“混合物品”特征与公共利益

城市空间与公共利益的关系，可以从城市空间的混合物品特征两个方面来分析。

公共利益往往被当成一种价值取向、一种抽象的或虚幻的概念，而经济学家认为，公共利益的物质表现形式就是公共物品。公共物品的特性构成了集体选择存在的理由。根据物品在消费上是否具有排他性和竞争性可以把物品分成私人物品和公共物品。排他性是指一个人消费了一单位某种物品就排除了其他人来消费同一物品，比如居民所购买的住宅。竞争性是指一个人消费了某种物品就减少了这种物品供其他人消费的数量，比如一个人占有了一个停车位之后，就减少了为其他人提供的停车位。同时具有非排他性和非竞争性的物品被称为公共物品。一种公共物品一旦被生产出来，可以同时供一个以上的个人联合消费，无论个人对这种物品是否支付了费用，要排除他人消费这种公共物品是不可能的或交易费用很高。非竞争性是指一个人对公共物品的消费不减少或不影响其他人对这种物品的消费，换句话说，增加一个人消费公共物品的边际社会成本或机会成本为零。

有的物品介于公共物品和私人物品之间。如果一种物品具有非竞争性，但是又具有排他性，或排除追加的消费者的交易费用很低，这种公共物品被称为俱乐部物品或排他性公共物品（表3.1）。比如小区会所和公共绿地，可以通过某些排他措施（如门卫）成为只为居民所使用的俱乐部物品。有些物品具有非排他性，但它达到某一使用水平以后又具有竞争性，这种公共物品被称为拥挤性公共物品。达到某一使用水平的这一点称作拥挤点（point of congestion）。在拥挤点，容纳或供应一个追加的消费者的边际成本大于零。城市公共空间属于典型的拥挤性公共物品，如街道、桥梁、广场、公园等。任何人都可以使用街道，但是一个人使用了以后就减少了另一个人可以利用的空间。这两种介于私人物品和公共物品之间的物品，称作混合物品（mixed goods）。许多城市空间就是混合物品，比如某些建筑的入口广场、中庭，也许在产权上私有的，但它却对社会大众开放，为其分享。

表3.1　公共物品的类型

资料来源：方福前.公共选择理论——政治的经济学［M］.北京：中国人民大学出版社，2000：31－34

经济学上的公共物品理论认为，由私人提供公共物品会造成资源配置缺乏效率。首先，如果公共物品由私人企业提供，私人企业必然要对这种物品进行收费，这将会阻止人们购买这种物品，由此导致公共物品闲置。其次，由私人提供公共物品，有可能导致公共物品供给不足。如果由私人提供城市街道上的路灯，路灯的数量一定是稀若晨星。公共物品还面临“搭便车”的问题。对于社会和消费者个人来说，公共物品的供给是必要的。但是，供给公共物品需要成本，这些成本需要公共物品的受益者共同分担；而另一方面，公共物品一旦提供出来以后，又无法排除那些没有负担成本的消费者对它进行消费。这就出现了“搭便车”问题，任何人都没有动力自愿为公共物品的供给付出代价，只想自己不付费使用。正是由于公共物品的以上特点，使得公共物品不能由私人来生产和供给，必须由公共部门或政府来承担公共物品供给的责任。

城市空间是一种混合物品，其中城市公共空间是向大众开放的，具有非排他性，属于拥挤性公共物品。按照具有“社会分享性”的界定标准，城市公共空间的公共利益特征体现在两个方面：

（1）分享机会的无差异性。社会分享性强调获取资格的开放性，也就是说，一旦某种资源和条件被界定为公共利益，那么当基本标准设定以后，这种资源和条件对所有的人应该是不设门槛的，每个社会成员都有同等的享受机会。在城市规划的公共空间配置时，公共空间可以划分为市级、区级和社区级等等。社区级的公共空间中优美环境和完善的健身设施，充分体现了社区公共利益，如果它只对社区居民开放，那它只体现作为俱乐部产品特征的社区公共利益；如果它同时向社区外的居民开放，则体现社会公共利益。公共利益的社会分享性集中体现在平等的分享机会上，但并不排除分享结果存在差异。比如社区级的公共空间为本社区居民分享的份额必然高于其他人，即使是本社区的居民，他们享用社区公共空间的份额也不可能完全均等。从规范角度考虑，如果要减少因社会成员享用公共空间资源差异所带来的冲突，一是防止公共空间配置失衡，按照人口密度和空间规模合理配置公共空间；二是如果产生拥挤效应，就需要依法收费。

（2）分享方式的自愿性与强制性。公共利益既有自愿分享的一面，又有被迫分享的一面。有的公共空间资源结果并不符合人们主观上的需要，而只是经过城市规划的政策过程固化后成为“被迫接受”的利益，是强制分享而不是自愿分享的利益。而某些城市空间仅仅为某些社区或人群开放，比如小区绿地和会所。这个时候城市空间所涉及的公共利益（更准确地说是集体利益）是使用该空间资源的社区居民。现实中存在多种层次的城市空间，它主要取决于城市空间的界定范围和服务对象，但它们都具有混合性公共物品的特征，因而总是关系到集体利益或公共利益。也正是由于城市空间的混合物品特征，使得空间利益的交易不能建立在纯粹的经济市场上进行，而是同时在政治市场上进行⁽⁵¹⁾。

3）城市空间与公共价值域

城市规划的作用对象是城市空间，作为公共政策的城市规划所调控的并不是全部的城市空间，而只是有关社会公共利益的部分，即“公共价值域”。公共物品的概念重在强调成本、效益等经济属性，而公共价值域则主要从满足需求角度出发，强调其价值属性。公共价值域与公共空间有所区别，公共空间主要指可公共使用的性质，而公共价值域强调的是城市空间的可感受性，它不仅仅包括街道、广场、公园等公共空间本身，还包括界定公共空间的建筑立面以及公共空间中有关人们使用、感受的其他要素，如环境设施、广告招牌等，更包括是否能够形成宜人的场所和延续、保护城市的文脉等⁽⁵²⁾。

公共价值域的概念明确了城市规划调控城市空间的作用领域，既包括完全属于公共物品的城市公共空间，也包括那些虽然属于私人物品的建筑空间中涉及公共领域的要素。这些要素中既包括物质层面的可使用性，也包括精神层面和美学层面的可感受性。美国大多数地方法院认为美学目标是土地使用控制的合法基础之一，1954年，美国最高法院关于城市旧城区更新决议中的一项声明为：“公共福利的概念是广泛的……它所代表的价值既是物质的，也是精神的；既是经济的，也是美学的，法院有权力决定社区应该是既健康又漂亮，既整洁又宽敞，既安全又自在。”⁽⁵³⁾

公共价值域的概念避开了城市空间权属的复杂性，从而开辟了如何在私人空间开发中将私人利益与公共利益协调的机会。在现代社会中，公共生活越来越“在私有场所盛行。公共生活不仅出现在集团化的主题乐园里，而且还出现在小生意场所像咖啡店、书店和其他第三类场所⁽⁵⁴⁾”。在市场经济条件下，私人开发出于追求自身利益的动机，越来越重视为公共生活提供高品质的“私有化公共空间”，比如“内向化”的购物中心、宾馆中开放式的中庭等等。公共价值域的概念说明，城市规划应该关注比较广义的“公共生活”概念，即人群及活动的社会文化公共领域，而不是狭义的仅限于物质空间形态的公共空间中的公共生活。城市规划可以通过利益激励机制，鼓励私人空间开发为社会大众的公共生活提供可使用的“私有化公共空间”。