公共利益的公

一、公共利益的公、私法维护

作为利益之种概念下的属概念，公共利益是与个人利益相对应的平行概念。公共利益概念的最特别之处在于它内容的不确定性，这种内容的不确定性可以表现在其利益内容的不确定性及受益对象的不确定性方面。⁽³⁾前者要解决的问题是公共利益究竟要包括哪些利益，后者要解决的问题是公众的范围如何确定，即利益和公共两个问题。考察众多学者对于利益内涵的见解，在这一点上可以达成一致——即利益是对主体与客体的关系的一种价值判断。利益的内容具有不确定性与多面性。⁽⁴⁾提到公共利益，人们往往认为它与公法有关，而与私法无关。其实这是一种偏见，公共利益既是公法的追求目标，又是私法的追求目标，《物权法》就对公共利益的维护作出了相应的规定。当个人利益和公共利益发生冲突时，如果基于公共利益的维护要让渡具体的个人利益，个人利益的享有者应当受到相应补偿。

虽然公法和私法均要维护公共利益，但两者赋予了公共利益不同的含义。有学者从作为权力的行使事实要件这一意义上理解公共利益，认为它具有如下几个特征:(1)公共利益本身被定位为权力行使的事实要件;(2)公共利益是一个与个体利益相并列的概念;(3)公共利益的本质功能在于保持国家权力与公民权利之间的一种良性的动态平衡，⁽⁵⁾显然这是从公法的角度来认识公共利益的含义。另有学者认为“公共利益之含义乃指主要由政府提供的、为公众的和与公众有关的或为公众所公用或者公共的利益。公共利益的历史，就是一部反对或阻止某些特定群体滥用政府权力为他们自己谋求不正当利益的权利斗争的历史。公共利益具有非赢利性和共同福利性”。⁽⁶⁾这也是从公法角度来认识公共利益，因为他们突出地强调了公共利益含义的核心在于对公权力使用的限制。这些思想多从国家职能角度思考如何界定公共利益，赋予这个不确定、很抽象的概念以相对确定的含义以实现对个人利益的保障。他们的理论渊源可以追溯到卢梭的社会契约论思想:“唯有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量;因为，如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那么，就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。”⁽⁷⁾国家权力是权利让渡的结果，因而国家的职能之一就是通过追求公共利益来实现个人利益，否则，公民没有任何理由让渡自己的权利，使自己成为国家特权力压迫的牺牲品。

私法则不如公法那样把对于公共利益的强调放在首要的、突出的地位，这并非由于私法对于公共利益的忽视。事实上，私法也不可能忽视公共利益，因为个人权利的充分实现一定意义上依赖于公共利益的保障。私法之所以不像公法那般强调公共利益，是因为私法特别是私法中最具代表性的民法为自己的存在找到了一个潜在的理性假设:社会中的成员可尽显自身才智，获得自身利益的最大化，从而可以促使社会利益的最大化。⁽⁸⁾虽然社会利益是否等同于公共利益尚有争议，如庞德把利益划分为“个人利益”、“公共利益”和“社会利益”，⁽⁹⁾但是从实现了大多数人的个人利益从某种意义上就是实现了公共利益这一角度出发，可以近似的认为私法强调个人权利的实现，通过个人权利的全面实现充分体现公共利益。正是基于对公共利益的考虑，在私法中，防止私权利的滥用一直是完善私法制度的重点。私权利的滥用如果危害的仅仅是个人利益相互冲突的一方，可以通过私法制度的内部矫正实现公平。但私权利的滥用如果危害到公众，靠其内部矫正就显得被动且心有余而力不足。所以，出于维护公共利益的需要来限制某些私权利的行使，阻止某些个人利益的实现对于私法的健康发展是十分重要的。但绝不允许任何人随意以维护公共利益之名剥夺个人利益。

从以上论述的公法、私法赋予公共利益的内涵可以看出公法所维护的公共利益不同于私法所维护的公共利益。虽然两者从最广泛意义上对公共利益的理解有相同之处，但对于如何实现公共利益的路径是不同的。体现为:首先，公法对于公共利益的维护重在强调国家公权力的行使，而私法对于公共利益的维护重在强调某些有违公共利益的个人利益不得受到保护。虽然公法通过国家公权力维护公共利益的结果也会造成对某些私权利的限定，但其对于国家权力的使用是积极的。而私法通过维护公共利益限制某些私权利的行使虽然也要借助国家公权力，但其对国家权力的使用是消极的。其次，一般而言，维护公共利益是公法使用国家公权力的原因、出发点，即如前面所提的作为权力行使的事实要件。而维护公共利益是私法限制私权利所希望获得的结果及所希望达到的一种状态。两者维护公共利益的着眼点不同。总之，公法对于公共利益的维护重在限制国家公权力的滥用，而私法对于公共利益的维护重在限制权利的滥用。两者赋予公共利益这一相同概念以不同的法理含义，我们应有所区分而不是混同。正如哈耶克所言:“作为政府组织之法律的公法要求它所适用于的那些人以刻意的方式为公共利益服务，而私法则允许个人去追求他们各自的目的，并只是通过限定个人行动的方式而使他们最终都有助益于普遍的利益。”⁽¹⁰⁾