市民的空间利益行为

4.2.4　市民的空间利益行为

市民是政策主体的一个重要的组成部分，或者说是一种最广泛的非官方政策主体。公众在公共政策制定中的地位不容忽视，这是因为政策所要解决的社会公共问题都与公众的利益密切相关。城市规划所涉及的市民利益体现在两个方面：一是市民对所生活的城市空间环境的利益诉求，包括住房、公共设施、生态环境等等；另一个是市民要求参与城市塑造的规划建设的权利诉求，包括知情权、发言权和参与决策权等。市民是城市空间的最终使用者，也应该成为城市空间政策的决策参与者。从社会意义角度分析，一旦使用者有权决定自己的城市空间决策，有权决定自己所处地区的设计，则其结果更能符合使用功能的效率，也更能反映地区的空间内涵⁽³²⁾。

1）市民的空间利益需求

市民的构成本身是复杂的，政府官员、规划师、开发商都是广义上的市民。本书所指的市民是指不代表政府和开发企业、规划师的一般意义上的城市居民。市民的利益需求有以下特点。第一，市民利益通常着眼于市民个人的要求和愿望，着眼于眼前的利益内容。市民的空间利益需求主要表现为与市民切身利益直接相关的居住、工作、游憩和交通的城市物质空间环境的要求上，特别是那些拥有私有产权住房的市民，与其住房直接相关的社区空间环境的变化将直接影响到市民的切身利益。因此，作为个体的市民其行为也符合理性自利的原则，城市的长远利益和公共利益往往并不是他们主要考虑的内容。第二，市民利益是相对分散的，每个市民个体因为年龄、教育、经济收入等背景的差异，对同一事件会形成不同的主张、要求和愿望，即使面对同样的“规划事件”，其利益需求的内容也是有差异的，有的甚至是相互冲突的（如他们居住于其中的历史街区在城市开发中是应该拆还是不应该拆等等）。

市民往往是在并无准备的情况下被动地牵涉进某一特定的规划过程，他们往往在一开始并不十分明确自身利益诉求，而且他们通常缺乏专业知识，也没有足够的信息资源，对于他们利益被损害的程度，在规划过程中有何种权益，如何实现自身的利益需求并不十分清晰。

2）市民的空间利益行为能力

市民往往是在利益受损现象业已发生的情况下，被迫采取维护自己利益的行动。无论是在经济资源、政治资源、组织资源还是信息资源上，市民都处于十分不利的地位，这也限制了他们的空间利益行为能力。在组织资源上，虽然市民人数众多，但在维护利益的过程往往面临着奥尔森（Mancur Olson）的“集体行动的困境”。奥尔森指出，尽管利益集团存在一致的利益基础，但集团成员“搭便车”行为的倾向，使得集团利益的实现存在困境，而“小集团”的困境较“大集团”明显。因为大集团每个人的努力或者不努力对集团利益实现与否的影响如此之弱，所以个体都倾向于不为共同利益的实现作出贡献。而小集团成员少，某个成员为实现集体利益而采取行动时，他从集体利益中所分得的收益有可能超过行动的成本，因而存在促进实现共同利益的动机。而大集团要实现共同利益，就必须引入“有选择性”的激励机制，即给那些对实现集体利益作出贡献的成员给予额外的奖励，只有如此，大集团才有可能实现共同利益⁽³³⁾。我国市民的组织化程度很低，分散的市民具有奥尔森所描述的“大集团”的特征，市民作为个体参与规划过程过于势单力薄，使其维护自身利益的能力相对弱小。

改革开放以来，随着市民意识普遍化的觉醒，市民社会的雏形正在形成之中，如业主委员会的建立、各种民间社团的兴起等等，他们更加关注（也更有组织优势）其生存的城市空间环境的权益。政府的能力是有边界的，市民组织强大的自治力量，是政府可以合作及利用的力量，可以更有效地实现城市规划目标。城市规划的执行只有依靠公众的合作与参与才能得到贯彻执行，要保证规划有较高的支持度，就必须重视城市规划过程的公众参与。提升市民的公众参与水平，就要提高市民的组织化程度，尤其是要发挥社区组织的作用。社区居民有着共同的利益，社区可以组织市民更加有效地参与规划，提高市民维护自身利益的行为能力。

3）市民的空间利益实现方式

大多数市民是被动进入规划过程的，而且他们通常并不熟悉规划过程的基本程序和相关规定，因此他们事先无法知道采用何种方式才能最有效地维护自身利益。他们基本的行为只能采用摸索中不断试错的方式，不断调整自己的行为策略。现实经验表明，市民维护空间利益往往需要付出高昂的时间、金钱代价趋利，避害成为自动的反应。就某个具体的市民而言，如果其利益受损的程度较低，或者其受损的利益在其所拥有的利益中比例较低，作为理性的利益诉求策略就是逃避。比如，在广州丽江花园案例中，许多拥有多套房产的富豪阶层在得知要修建市政路时，就将房产转让，虽然由于市政路建设使得他们的房产价值每平方米缩水一千多元，但这种利益损失完全在他们可承受的范围之内，在我国维权成本高昂的现实处境下，这种逃避行为也是他们理性自利的一种表现。

市民购买开发商所提供的产品和服务；此外，市民还通过选票影响政治（虽然，在中国选举权不构成最重要的政治权力），并通过政治影响开发商的行为。随着市民权利意识的觉醒，有些市民也有了维护社会公共空间利益的需求，并采取了零星的行动。最近几年就发生了多起引起社会各界关注的有关空间权益的公益官司⁽³⁴⁾。

从规划理论的角度，市民进入规划过程的行为被称为“公众参与”，原有的规划制度缺少对公众参与规划和程序的明确规定，《城市规划法》只是要求法定城市规划要公布，现有规划制度（体现在地方性规划法规中）仅仅有规划方案公示这种表层制度安排。由于规划制度不能有效地维护市民的空间利益，市民不得不突破规划制度框架，借助规划制度以外的渠道来维护自身利益。市民空间利益的实现方式主要有以下几种：形成临时性的维权组织、借助媒体的力量、上访，有时向人大代表、政协委员寻求帮助（表4.1）。当这些制度化的途径都无法维护利益时，就有可能采取非法途径，通过集体行为阻止侵权行为的发生，也可以通过这种方式扩大影响，引起社会关注。

表4.1　中国公众选择参与方式的顺序

（续表4.1）

资料来源：张明澍.中国“政治人”［M］.北京：中国社会科学出版社，1994：99－100

4）市民的空间利益行为结果

从前文分析得知，在具体的规划事件过程中，不同市民参与规划过程的动机是不同的，市民参与的规模和参与要求，取决于市民利益的相关程度以及市民的参与意识、参与能力，最终导致不同的行为结果。目前我国在法律上尚不能正视社会公众结成利益团体来从事团体的利益表达和权益申诉，因此，最普遍的是市民各自以自然人身份参与规划过程。当市民各自以自然人身份、基于自身利益对相应的城市规划方案作出表述或提出意见，希望通过公共过程寻求达成自身利益的可能性时，主管城市规划的行政机构自然倾向于听取理论上为保障全局和共同利益的“专家意见”，以期寻求规划结果的科学性和技术合理性⁽³⁵⁾。这主要是因为市民个体性的空间利益行为具有以下局限性：第一，市民个体空间利益行为的分散性。通常市民参与规划过程，首先关注其所居住建筑甚至是其居住单元的利益，并以此为基础来发表意见，由此带来NIBY现象（Not In my back countryyard），也带来公众参与效率的问题。可见，市民个体的空间利益行为并不能自动导致对社会公共利益的增进。第二，市民的价值和行为倾向存在着感情或情绪化的特征，并且容易受到象征行为而不是实质行为的影响。

随着市民权益意识的觉醒，他们维护自身空间利益行为的频率和强度会不断增加，他们对参与规划过程的制度供给需求更加迫切。但原有的规划制度并没有充分赋予市民参与规划过程的权利，规划制度只是要求规划在编制过程中应当征求市民公众的意见，但至于如何界定公众、如何征求意见以及他们的意见对规划编制的约束力，没有明确的规定。更重要的是市民还没有形成固定组织形态，实践证明那些具有共同利益目标的组织具有更强的社会行动能力，市民通过社区组织所表达的意见更受重视。而市民以个体身份参与规划过程时，就会在与地方政府、开发企业以及其他经济性组织的抗衡中处于劣势，因此，市民个体性的空间利益行为难以对规划过程的结果产生实质性的影响。