主体之间空间利益冲突加剧

1.1.1　主体之间空间利益冲突加剧

按照本书的规划主体分类⁽³⁾，主要从政府、开发企业、市民几个主体之间的空间利益冲突进行分析。

1）政府之间的空间利益冲突

我国政府层级比较多，结合城市规划建设的实际问题，为了分析的简洁，本书以城市政府为中心，分析城市政府与中央政府、区政府之间的空间利益冲突，以及城市政府之间的空间利益冲突。

（1）城市政府与中央政府之间的空间利益冲突

中央政府往往表达一种集体理性，而地方政府一般从城市的个体理性出发来做决策。中央政府与城市政府的空间利益冲突集中表现在空间发展规模方面。“许多城市总体规划尚未到期，但城市建设规模已完全突破原定的框框，为期20年的规划指标，不到10年、甚至5年就完成了。”⁽⁴⁾

特别是一些行政区域面积较小的沿海发达地区城市，如厦门和深圳，空间资源短缺成为限制城市发展的重要门槛。即使是行政区域面积较大的城市，在国家严格的用地指标控制下，也面临“指标性用地短缺”的问题，不得不靠提前挪用未来用地指标或挤占辖区内小城镇用地指标的方式，满足城市空间快速发展的需要。

改革开放20多年来，中国社会、政治、经济背景的变化，使政府在城市发展中的作用被重新认识。当前的重要变化是政府正逐步退出专业经济管理领域，转向宏观调控、市场监督和社会公共事务管理等领域；中国的改革过程也是一个中央政府不断向地方政府分权的过程，这使得地方政府对城市发展的主导权力也日益加大。市场化、地方分权化改革使地方政府获得巨大的自主发展权，同时地方政府承担了更多的发展地方经济的责任，而且在一定程度上与中央政府形成一种博弈局面：虽然上级政府也将主要的行政权力让渡给城市政府，但是中央政府在地方政府主要官员任免上的绝对控制力，与有限的、经济方面的地方分权化形成了新的制衡⁽⁵⁾。从表1.1可以看出中央政府和城市政府在城市空间发展政策取向上的差异，从而导致城市空间发展产生不同的趋向。

在城市规划领域，上级政府与地方政府争夺控制权的焦点之一是城市总体规划。中央政府通过扩大审批城市总体规划的城市数量，来体现两者在政策和权力上的从属关系。在总体规划审批中，上级严格控制城市用地规模的意图之一是抑制地方政府的扩张冲动。由于用地指标被中央政府严格控制，城市政府为了获得土地扩张的权力，一个重要的途径就是通过编制非法定的城市发展战略规划扩大城市人口规模，从而扩大城市建设用地规模；另一方面，通过将总体规划的远景规划用地作为近期建设用地，以解决空间快速扩张的需要。

表1.1　中央政府与地方城市政府的空间发展政策冲突

从中国城市空间发展实践中存在的问题看，中央政府的空间发展政策成效弱化，而城市政府的空间政策成为主导，从而导致一些严重的城市问题的出现，原因何在？简要分析主要有以下几个方面：

①中央政府对于空间规划的实施调控缺乏财政保障，导致全国性的空间规划难以制定和实施。一般来说，一个国家的中央财政集中度大小直接决定了其对地方政府的控制度。也就是说，中央政府财政集中度越高，对地方政府的控制力度就越大，地方政府则处于相对弱势的地位；反之亦然。从我国财政收入的集中度看，虽然自1994年分税制改革后有较大的提高，但与西方国家相比，仍然处于较低水平。

②分权改革的另一个重要结果是导致激烈的城市竞争。毛寿龙仿照哈丁的“公地悲剧”理论，构建了一个城市之间博弈的简化模型。该模型认为，地方政府与牧羊人的角色相似，明知道自己的扩张行为必然导致经济过热，甚至宏观失控，但现在谁都在扩张，如果谁先停下来，就会失去眼下的发展机会，并且宏观失控的后果谁都有份，并不会因为某个城市不参与就能够避免⁽⁶⁾。

③土地作为一种不可移动的资源，使得城市政府具有“现管”的优势。在中央政府与地方政府对土地收益分成的历次博弈中，地方政府似乎总是处于相对优势，使得土地收益绝大部分被界定给城市政府。在土地出让收益已经成为城市政府重要收益的背景下，任期限定的城市政府具有强大的动力，通过扩大空间发展规模，增加土地收益。土地资源的不可移动性，使城市政府在与中央政府的博弈中具有信息优势。城市政府利用信息的不对称性，通过扭曲和隐匿真实土地使用信息的方式来获取巨大的利益。比如1997年中央下令“冻结非农建设项目占用耕地”后的一年内，耕地依然减少18万hm²，虽然这其中并不都是被非农建设占用⁽⁷⁾。

（2）城市政府之间的空间利益冲突

作为个体的城市政府，从行政区划的意义上，其行政管辖空间区域是相对稳定的。但在区域经济活动联系日益密切的今天，尤其是在城镇密集区，一个城市的空间经济和社会活动都会对区域内的其他城市产生影响。我国正处在经济转型过程中，政府并没有完全退出对市场的运作，行政力量依然是配置资源的重要方式。随着中央权力下放，地方政府利用传统体制的惯性优势，借助行政手段可以获得对本地资源强大的组织动员能力，在短期内就取得极高效率和巨大效益，从而在竞争中取得优势地位。行政区经济已经成为当前最具普遍性的经济形态格局。以城市政府主导本行政单元的经济发展行为，势必产生区域分割，导致城市之间的空间利益冲突。城市政府对下是负责利益协调的主体，对上则成为利益的追逐者，扮演着协调者和被协调者的双重角色。城市政府之间的空间利益冲突主要表现在以下方面：

①城市政府之间的激烈竞争导致区域协调难以进行。首先，城市政府倾向于将具有负外部性的设施设置在行政边界，结果造成上游城市的污水排放口紧临下游城市的取水口，一个城市的垃圾填埋场紧邻另一个城市的居住区，由此产生了城市之间的利益冲突。如果设施是正外部性的就你争我夺，如机场、发电厂等，城市政府往往从自身利益出发，重复建设这些基础设施，导致各个机场都要亏损。其次是基础设施相互衔接困难，不同地区的公路、电力等设施布局不统一、不协调，行政条块分割导致不同系统之间的矛盾也普遍存在。另外，现有的区域协调途径过度依靠上级政府的行政力量（比如行政区划调整），而上级政府同样会基于效率优先的考虑，更加重视处于强势地位的中心城市，区域协调的结果可能导致资源和政策向效率更高的发达地区和中心城市进一步集中和倾斜⁽⁸⁾，区域发展更加失衡，从而加深矛盾冲突。

②城市间利益冲突所导致的“公地悲剧”。每个城市都超负荷地使用公共资源，如河流、水域、生态绿地等，结果导致区域生态环境恶化⁽⁹⁾，所有城市的利益都受损。

（3）各相关部门的空间利益冲突

我国现行的行政管理体制强调中央政府对地方政府自上而下的监督控制功能，但中央与地方的关系并不是建立在整体的政府层面上，而更多的是通过各专业部门纵向的组织领导来实现⁽¹⁰⁾。各权力部门的分割造成了各自工作的封闭性，上级部门制定的政策通过层层传递的方式一直落实到基层。同时，各部门往往从自身利益出发制定政策，与其他部门之间缺乏相互信任和协调，不同部门的政策内容之间经常出现矛盾，甚至抵触、对立的状况。

以南京为例，为保护南京老城，城市总体规划和规划部门一直要求控制老城的再开发，但相关部门出于维护自身部门的利益，所制定的政策与城市规划产生冲突。1995年市政府《关于成立南京市高层建筑建设领导小组的通知》提出，高层建筑“将进一步改善我市投资环境，改变城市面貌，促进国民经济和社会事业的发展”，对高层建筑建设给予鼓励。1995年以后南京的主要建设主要集中在老城，从而导致了高层建筑在老城内的高度集中（集中了主城80%以上的高层建筑），一定程度上破坏了老城的历史文化特色，降低了人居环境的质量。2002年为了加强对老城的保护，《关于加强老城区保护和加快新区建设的若干意见》出台。但是，该政策缺乏具体实施细则、可操作性的依据和指标，老城内零星开发住宅的建设依然在继续，阻碍了严格控制老城建设容量尤其是住宅建设规划目标的实现。

南京市政府为规范房地产市场运行，确保房地产市场持续、稳定、健康发展，出台了《关于加强商品房市场管理促进房地产市场健康发展的意见》。政府出台的“三房政策”（经济适用房、中低价商品房和危旧房改造），目的是调整房地产市场的供应结构，确保中低收入家庭的住房供应。由于受经济适用房开发成本所限，只能在离主城相对偏远的郊区和拆迁成本相对较低的生态开敞空间内建设，侵占了城镇之间的隔离绿地、城市开敞空间，加剧了城市的蔓延态势⁽¹¹⁾。20世纪90年代为了加快道路交通基础设施建设，政府出台了“以地补路”的政策，对市政建设项目给予补偿用地，以此带动城市基础设施建设。以1999年为例，全年有15条道路建设项目被列入城市建设目标，作为“以地补路”费用9.64亿元，因此划出的市政工程补偿用地82.57 hm²，冲抵费用10.64亿元。这种政策为城市建设筹集了大量资金，为城市基础设施建设发挥了重要作用，但在客观上加剧了分散无序建设和零星开发后果。《南京市市政建设项目复建补偿用地若干政策的意见》也基本采用“以地补偿”的方法（如：地铁工程、外秦淮河整治、大报恩寺遗址公园等项目依然采用这种办法），这种以“土地换建设”的做法导致土地供应主体不集中，市政府调控空间资源的力度下降，使城市空间扩展更加无序。

（4）市政府与下级政府的空间利益冲突

市区两级的分权改革，使区县政府获得更多的对城市空间发展的决策权力。在计划经济体制下，城市建设的决策权高度集中在市一级政府。从20世纪80年代起，上海、北京等大城市就把一部分城市建设管理的权力下放到区一级。“随着财政包干制的全面推行，各级地方政府开始有了独立的经济利益和行为目标，市政府和区政府的关系已经不再是简单的行政隶属关系，而是具有某种契约意义的关系。市级和区级政府在一定程度上成为具有不同权力和利益要求的平等的经济主体，因而其行为目标和行为方式就表现出矛盾和差异”⁽¹²⁾。如20世纪80年代北京在商业网点的规划建设中就提出“市区两级负责，以区为主”的决策原则；90年代初在危旧房改造中又提出“以区为主”的原则⁽¹³⁾。厦门的工业区开发也是以区政府为主体。由于引入了市场机制，“以区为主”调动了区一级政府对城市空间发展建设的积极性，成为重要的建设主体。街道办事处虽不是一级政府机构，但作为政府派出机构，街道办事处负责管理辖区内的各种服务设施，它和其他政府机构一样，为了确保公共服务事业的资金来源，必须直接参与到营利性质的经济活动，因此被认为具有“双重属性”。“不再像以前一样仅仅接受上级政府的命令，街道办事处现在是一个综合的具有管理领域的实体。”（吴缚龙，2002）

中央政府对地方政府的分权使得地方政府拥有更大的权力向其下级政府分权。在城市快速发展时期，地方政府的主要职能依然是促进城市发展而不是进行城市管理，各级地方政府成为城市规划实施的主体。每一个区县都是独立的核算单位、分散的发展动力主体，这就必然造成分散的空间布局。市政府的规划决策主要是从整个城市的角度，确定城市空间发展布局和发展时序，那些被确定为产业发展优先区以及优先发展区的区县意味着获得更多的发展资源和发展机会；反之，那些被确定为生态保护区的城区，其经济发展业绩必然不高，甚至为负。于是，每个行政单元出于提升GDP的目的，竞相设立各种开发园区，分散建设的结果导致城市总体层面的空间发展布局被扭曲，各区同质发展竞争激化。

南京为实现“多中心、开敞式”的空间布局结构，在2001年总体规划调整之后采用了“一疏散三集中”战略措施和加快发展“一城三区”的方针。但在实践中，各区县从各自行政区利益出发，城镇和开发区建设均存在“多点、分散、规模小”的状况；部门之间也“难以形成合力”，具有开发建设权力的相关部门（如建设、交通、市政、园林、土地、教育、卫生）的建设也存在空间发展分散的问题；不仅全市建设不集中，区县建设也很分散。区县分权化的结果造成四面出击的城市空间发展状况，使规划所预期的“开发一片，成熟一片”的组团式滚动发展格局并未出现，分散式的空间蔓延直接导致“结构多元、间隔分布、开敞式”的空间格局的偏离。

为了配合总体规划的实施，南京进行了多次行政区划调整。但是，在行政区划调整过程中对“撤县建区后保留县级管理权限三年不变”的过渡期政策，使城市空间资源难以实现统一的规划建设管理。市一级政府无法垄断一级土地市场⁽¹⁴⁾，各区竞相出让土地，导致土地开发出现全面开发的态势，严重影响了城市空间结构的有序推进。在南京新一轮的总体规划制定的郊区和县小城镇发展规划策略中，强调采用集中发展的策略，重点建设13个重点镇，使其尽快形成规模，成为吸纳城市化人口和郊区县经济发展的增长点。2003年市国土局出台了《关于支持郊县经济发展进一步做好用地服务的意见》，提出通过多种途径积极向上级国土资源部门争取建设用地指标和耕地占补平衡指标；市政府也出台了《关于进一步加快重点乡镇企业园区建设的意见》。这种发挥各方积极性的平衡发展做法，也许短时间内在一定程度上会促进郊区县的经济发展，但是分散建设的思路，与规划提出的郊区县小城镇倾斜式集中发展的策略是相悖的，土地资源、基础设施、项目投资等的分散建设，也不利于郊县城镇形成积聚效应，最终影响其可持续发展的潜力（图1.1）。

图1.1　南京城市空间扩展示意图（1990—2003）⁽¹⁵⁾

2）政府与开发企业的空间利益冲突

在很多时候，开发企业对建设用地的区位选择与城市政府发展规划相悖，或者是开发企业对某一建设用地的开发意愿不符合政府的发展规划，城市政府需要在城市空间发展规划和投资带来的经济利益之间进行取舍。当开发企业的投资已经确定之后，由于资本已经被固定在不可移动的空间上，政府调改规划，或者开发企业调改规划许可都会造成两者的空间利益冲突。

（1）政府随意调改规划

政府调改城市规划的原因各地有所不同，有的是因城市经济快速发展，已编制的规划不适应城市发展的需要，规划面临重新调整；有的是因为政府领导的变更，或者是政府发展意图的转变而调改规划，这种规划调改有可能给开发企业造成较大的经济损失。政府随意调改规划造成的影响主要体现在以下方面：①因城市道路的修、扩建而影响开发企业的项目规划。一种情况是新规划道路穿越开发项目，造成开发项目用地减少，且由于噪声及环境污染导致开发项目价值下降；另一种情况是城市道路扩建使道路两边的开发项目退缩用地红线造成项目用地减少。这两种情况造成的损失，政府一般不给予补偿。②因城市市政及公共配套设施建设的需要，变更开发项目用地性质，由此造成的企业前期费用的损失，政府一般不考虑补偿。

（2）开发企业调改规划许可

开发企业基于自身利益需要，要求根据市场变化形势调整规划设计方案，改变用地性质、规划指标。开发企业要调改规划许可一般须向政府规划部门申请报批，获准后方能实施。能否获得政府批准一方面取决于现有的控制性详细规划，另一方面受人为因素的影响。开发企业往往凭借其强大的资本优势，绕过规划部门直接向城市领导施加影响，开发企业的影响力越大，政府对资本的依赖程度越高，开发企业实现按自己意图调整规划的可能性越高。开发企业随意调改规划的结果可能损害业主和其他企业的利益，同时也使规划失去了利益调控的功能，破坏了规划的稳定性和公正性。比如，某个开发区按照规划要建成为一个高新技术产业园区，之后进驻的一家高新技术企业按照高新技术园区的标准进行建设，但是政府为了加快招商引资的进度，陆续引进了一批污染性的企业，结果使得整个园区的环境质量下降，影响了最早进驻的高新技术企业的利益，同时整个园区变成一个普通工业区。

3）公众与政府的空间利益冲突

（1）空间开发顺序与公众利益冲突

由于空间开发具有外部性，在建成区所进行的空间开发必然会对相邻基地的空间利益造成影响，如果所形成的负外部性严重影响、损害周边地块居民的利益，而开发企业又没有给予合理的利益补偿时，就会产生利益冲突，比较常见的是有关阳光权与景观权的争夺。比如在旧城改造中，为了提高容积率，普遍采用拆多层建高层的模式，这些高层建筑必然对北侧及东、西相邻地块形成巨大的阴影。根据南京市城市规划技术管理规定，这些高层建筑只要能满足“住宅居住空间能获得冬至日连续满窗有效日照不少于1 h”即可。我们姑且不论现实中还有许多项目不能达到最低日照要求，即受影响的住宅居住空间冬至日连续满窗有效日照不足1 h，即使是通过技术管理规定的规划控制，满足了最低日照要求，但在客观上由于新项目的建设，减少了居民有效日照时间，造成其生活质量下降和房屋经济价值的缩水。由于现有城市规划法规政策，并没有有效地保护这些空间利益受损害的居民的合法权益，对其也没有进行合理的赔偿，居民为了维护自身利益，会通过正式途径（如行政复议、上访、法律诉讼等手段），甚至会通过非正式途径（如阻拦施工、诉诸暴力手段等），严重影响社会稳定。

（2）规划无序调改造成的利益冲突

一种情况是，房地产开发企业随意修改规划，将本来用于社区公共设施或公共空间的地块用于商业开发，或者提高开发强度，从而影响了已经购房的部分居民的财产权益。近年来这方面的利益冲突事件越来越多，成为媒体关注的重大社会问题。另一种情况是，一些开发企业不告知业主或故意隐瞒规划，如将政府已规划的将经过小区的城市道路暂做成公园绿地，并用虚假广告误导业主，使他们蒙受较大的经济损失。在规划实践中，规划调改也许是不可避免的，但如果规划调改的程序不合法、不公正，就会造成利益冲突。

案例　广州番禺丽江花园的业主为了阻止小区内一条道路的建设，与道路的施工队发生冲突，酿成流血事件。该事件的起因是发展商在售楼时所作出的承诺眼看化作泡影——规划中拥有“两岸桃柳，一河荷花”天然河道以及周边绿化的新南浦路，将被拓宽成一条40 m宽的市政路。丽江花园整体结构呈空心的长方形，10余个各具风格的小区围绕着中间的大花园，北面和东面都是珠江水道，南面紧靠小区的，是一条两岸种满桃花、柳树，河中遍布荷花的“天然河道”，河道对面是一望无际的苗圃和农田。因为这片田园风光优美，丽江花园南边的小区“桃花岸轩”（因那条“天然河道”而得名）、“玉树别院”、“九如通津”卖出了比别的小区更高的价钱。从2002年底开始，丽江花园的中心绿地开始建设一条40 m宽的市政路，这条路建成后，5个小区将全部暴露在六车道道路旁，将对小区产生景观、安全、卫生和噪音方面的负面影响，造成其房产价值直线下降⁽¹⁶⁾。业主们为了维护自己的利益，采取了各种正式和非正式的途径进行抗争，包括法律诉讼、利用媒体介入、集体上访、请政协委员人大代表介入、建立维权组织等等。丽江花园的业主们开始关注社区，愿意投入巨大的精力甚至与相关人员发生冲突，显然不是因其自身觉悟有多高，而是因为这条路的出现，直接导致房产价值陡跌，财产无端缩水。

业主为了阻止道路施工，提起集体行政诉讼，要求法院判令广州市番禺区规划局撤销其违法的、不合程序的这条路的修建。而就在开庭前的4月底，业主们已经通过律师，拿到了被告向法庭提供的证据清单。果然，这些清单证明，有关方面已经在这几个月里抓紧时间悄然补办好了各种手续。这一系列证据恰好充分显示到2003年1月4日施工暂停为止，这条路根本就是一条违法的、没有办理相关手续的“黑路”：1月6日，广州市番禺区发展计划局才发出“关于大石镇政府兴建‘新浦南路’市政道路首期工程项目立项的批复”；1月14日，广州市城市规划局番禺区分局才向大石镇政府发出“关于申请选址意见书的复函”；1月15日，番禺区国土资源和房屋管理局才发出“关于番禺区大石镇人民政府的建设项目用地预审意见”；3月12日，这条道路的《建设项目选址意见书》才正式下发。面对明显违规的工程建设，国土、城管、规划、公安等有关地方政府职能部门仍然轻易地站在维护正当权益的业主的对立方⁽¹⁷⁾。

（3）规划过程的不透明导致利益冲突

由于规划过程仅仅是行政主体内部的管理过程，而相关利益主体在规划过程中缺乏有效参与的途径，规划过程的不透明使得那些利益受损主体只能在利益受损已经发生的情况下才开始维护自身权益，而这时利益协调的难度加大，利益冲突加剧。

案例　祈福新村是广州早期的郊外大盘，目前已有居民13.2万人，原来规划已经预留好市政道路建设，2005年广州实施城市南拓战略，为配合高速铁路车站建设，政府准备按规划修建市政道路，结果周边居民举行大规模游行示威，抗议政府修路的决定，迫使建设计划暂时搁置。

开发企业认为在购买这两条道路所在的土地时，政府并没有将这两条道路的面积扣除，即这条道路是付了地价的；规划部门同意祁福新村在计算社区的各项指标（如容积率）时，将该道路计算进去，而政府也都批复同意了，这表示政府方面同意将这两条道路作为小区路来开发建设；在《祈福新村控制性详细规划》中，规划局也审批同意将这两条路作为居住区级道路修建控制。开发企业也不承认事前知道有这条规划路，他们表示，《土地使用证》上的105岔道有标明“公路预留用地”字样，但福怡路和祈福大道都没有，代表这两条路不是市政路。番禺区规划局却认为，《土地使用证》及其规划图是两回事，祁福新村方面对《土地使用证》的误读可能有两个方面的原因：一是当时的土地都是整块出让的，里面包含了所有公共规划设施，其中包括市政道路；二是105岔道是国道，属于公路用地，而景观大道是城市道路，属于城市道路用地，两条道路是有区别的。而广州市国土资源与房屋管理局番禺分局认为，如果该小区有市政路规划，《土地使用证》上会有所标注。对于市政路算不算在开发商用地范围内，要看规划在前还是规划在后，如果规划在前是不收取市政路占地的地价的。由此可见规划部门与国土房管部门的解释并不一致。

小区业主之所以抗争的一个理由是，他们在购房时开发企业和政府并没有充分地公布规划信息，甚至怀疑地方政府与开发企业联手，故意隐瞒规划信息，有误导业主之嫌。现要将小区路改建市政路，政府也没有征求他们的意见，毕竟，他们已经取得了法律意义上的土地和物业使用权。他们说：“我们支持市政设施的建设，但不应该以牺牲市民利益为条件！我们支持亚运会，但是亚运会不应成为政绩工程的幌子！我们可以理解不合理的规划，但是我们决不应成为规划失误的受害者！”。

另外，在小区业主与政府发生矛盾时，缺少利益协调的平台和途径，开发企业申请听证也被规划部门驳回。番禺区规划局认为，祈福规划路在1995年即通过番禺区人大审议，小区业主及市民上网查阅就可了解景观大道规划全部文件资料，因此不需要再召开听证对话会。从景观大道的规划编制到正式审批通过，该局做了大量咨询、调查、论证，征询了原番禺市、镇（街）及各职能部门的意见和建议，从道路线形、历史控制及沿线建设项目统一要求等角度考虑，作为城市主干道，并不是随意就可取消或调整的，且未经法定程序该局无权改变该规划。广州市规划局从2005年12月1日施行的《广州市城市规划管理技术标准与准则——修建性详细规划篇》规定，任何单位和个人不得擅自封闭居住区内道路⁽¹⁸⁾。