规划制度与空间利益交易

6.1.1　规划制度与空间利益交易

1）制度与规划制度的构成

（1）制度的概念

制度（institution）是一个在社会科学中被广泛使用的概念，即使是新制度经济学家对制度的定义也是多种多样的。一般而言，制度有两类含义，一类是指组织性实体，如国会、工商企业、政党或者家庭等；另一类是指被个体接受的、运行于组织内或组织间的规则、规范和策略埃里诺·奥斯特罗姆（Ostrom，1995）⁽¹⁾。康芒斯（R.Commons）所说的制度是指约束个人的集体行动而言，而在集体行动中，最重要的是法律制度。道格拉斯·C·诺斯（North）认为，制度是一种社会博弈规则，是人们所创造的用以限制人们相互交往行为的框架。舒尔茨（T.W.Schultz）把制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。他从经济角度对制度作了经典性的分类：①用于降低交易成本的制度（如货币、期货市场）；②用于影响生产要素的所有者之间配置风险的制度（如合约、分成制、合作社、公司、保险、公共社会安全计划）；③用于提供职能组织与个人收入流之间的联系的制度（如财产，包括遗产法、资历和劳动者的其他权利）；④用于确立公共品和服务的生产与分配的框架的制度（如高速公路、飞机场、学校和农业实验站）。可见，舒尔茨的制度概念既包括规则，也包括组织或机构。

对制度构成的剖析是制度分析的基本理论前提。从制度的层次上看，制度可分为规范性准则（normative code）、宪法秩序（constitutional order）和制度安排（institutional arrangement）三个层次。规范性行为准则包括道德、习俗，以及意识形态，它们从文化层面约束人们的行为。宪法秩序指的是关于各种人类活动的基本原则，涉及社会、经济和政治等诸方面，它以宪法为核心，是制定社会各个领域相应行为规则的根据。制度安排是管束特定行为模型和关系的一套行为规则，它包括成文法、习惯法和自愿性契约等等。从形式上看，宪法秩序处于最高地位，制度安排是按照宪法原则来制订的，但实际上宪法秩序体现的是道德、习俗和意识形态中的政治原则，因此，规范性准则内在地处于制度的最高层次。从稳定性的角度看，制度安排相对于其他两种制度层次，是现实中体现最为具象、种类最多、出现频率最高且变动最频繁的一种制度。

为了进一步解释规范性行为准则的含义，诺斯增加了“非正式约束”作为补充，认为制度所提供的一系列规则由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制所构成⁽²⁾。这三部分就是制度构成的基本要素。非正式约束（informal constrains）是人们在长期交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分。非正式约束主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习性、意识形态等因素⁽³⁾，其含义相当于规范性准则。正式约束（formal constrains）是指人们有意识创造的一系列政策法则，包括政治规则、经济规则和个人契约⁽⁴⁾，以及由这一系列的规则构成一种等级结构。从宪法到成文法和不成文法，到特殊的细则，最后到个别契约，它们共同约束着人们的行为。其中，宪法是正式约束的核心，它规定了“集体选择条件”的基本规则，包括确立生产、交换和分配基础的一整套政治、社会和法律的基本规则。在宪法秩序框架内创立的操作规则，包括法律、规章、特别判例和合同，其含义相当于制度安排。制度是否有效，除了看这个国家的正式规则和非正式规则是否完善以外，更主要的是看这个国家的实施机制（enforcement）是否健全。制度的实施机制的主体一般为国家，在交易活动中，交易者总是委托国家来执行实施职能，强制性的实施机制是任何契约能够实施的基本前提。

诺斯和兰斯·戴维斯用制度环境来涵盖规范性准则和宪法秩序的内容，以区别于作为具体制度安排的“制度”。所谓制度环境，即一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则。新制度经济学经常是在“制度安排”的意义上讨论制度，戴维斯和诺斯认为，制度安排是支持经济单位间可能合作与竞争的方式的一种安排，制度安排可能是最接近“制度”一词的最通常使用的含义了⁽⁵⁾。制度安排分为正式的制度安排和非正式的制度安排，非正式的制度安排即为价值观、意识形态和习惯。从这个意义上来说，制度环境也包括非正式制度安排（图6.1）。

图6.1　制度构成分析

（2）规划制度的构成

城市规划制度从广义的意义上来说，就是对规划过程中各种主体行为构成影响的行为准则，主体在准则所构造的空间内进行选择。但是这种对规划制度的界定过于宽泛，难以确定研究的边界。本书采用诺斯的所谓“正式的制度安排”来界定规划制度的边界。

本书是从公共政策的角度分析规划主体的行为，以及对城市规划主体和行为过程构成制约和激励的规则——规划制度。因此，本书对规划制度的认识是建立在制度与主体行为关系的基础之上的，制度规定了主体行为职责、约束行为和形成预期的持久稳固和连续的规则体系（正式的或非正式的）。规划制度体系是在一个完整的空间开发过程中各种规则体系的总和，它是由若干制度安排构成的，每个制度安排都为规划过程某一阶段或某种类型的主体行为互动提供一组规则（图6.2）。因此，我国规划制度体系实际上是由若干个相对完整的单项制度组成的。在规划过程中的构成主体行为规则主要是规划运行制度，规划运行制度主要包括规划的编制审批制度、规划的开发许可制度、规划实施的监督检查制度。

城市规划过程中的各种组织正是能够使这些规则结构化才得以运行，组织的出现就是为了将交易成本内化，组织创新也是制度创新的重要组成部分。各种组织在规划过程中扮演不同的角色，根据其角色可以分为规划设计主体、规划组织编制主体、规划审批主体、规划决策主体和规划监督主体、意见表达主体等等。有的组织甚至扮演多重角色，比如规划局同时扮演规划组织编制、审批、监督等角色。

图6.2　规划制度的构成

2）规划制度的空间利益交易功能

作为一门新兴的专门以制度的构成和运行为研究对象的学科，新制度经济学是由罗纳德·科斯、诺斯、奥利弗·威廉姆森、阿尔钦以及哈罗德·德姆霍茨等人应用新古典经济学的理论和方法建立起来的。新制度经济学是应用现代微观经济学去分析研究制度和制度变迁的产物。在这之前，制度并没有成为西方主流经济学的研究视野，以康芒斯、凡伯伦（T.B.Veblen）、加尔布雷斯（John Kenneth Galbraith）为代表的近代制度经济学，都是以经济学“异端”的面貌出现。在新制度经济学之前，人们已经意识到制度对经济行为的影响至关重要，但是一直没有一套理论工具（或理论范式）去分析制度的影响和功能。新制度经济学发展出以“交易成本”为核心的理论工具之后，制度才被纳入到经济理论的核心范畴，成为经济理论的第四大柱石⁽⁶⁾。

在新制度经济学的宏观理论框架中，交易成本与产权的经济学方法，是研究各个层次社会的通用工具⁽⁷⁾。产权制度是制度集合中最基本、最重要的制度，产权理论的发展有助于解释人类历史上交易成本的降低，并理解为了促成效率的实现，应当采用何种制度。因此，交易成本、产权制度、效率三个概念密切联系。新制度经济体系不断完善的过程也是交易成本概念一般化的过程，科斯提出并推广了“交易成本”的概念。科斯认为，在市场社会中，交易成本是市场主体为了获得准确的市场信息所需要付出的费用，以及谈判和经常性契约的费用。威廉姆森则形象地将交易成本比喻为物理学中的摩擦力，指出其分为两部分，即为签订契约，规定交易双方的权利、责任等所花费的费用；二是签订契约后，为解决契约本身所存在的问题，从改变条款到退出契约所花费的费用。

交易成本概念被一般化后，其内涵扩展为制度的运行成本，为制度的分析奠定了基础。新制度经济学认为，制度的建立和运行本身也是有成本的，但只要创立制度的成本低于其要替代的交易成本，就有必要进行制度创新。制度创新的收益与交易的次数和规模呈正相关关系，交易成本越高，制度创新的收益越大。在城市规划领域，交易成本所能诠释的现象无处不在。如规划方案编制期间所付出的调研、协商和决策成本，在规划实施阶段所需要的监督、控制和反馈修改成本。在社会利益主体分化的制度环境下，规划部门与土地、交通、旅游等相关部门意见分歧的情形增多，行政主体与市场主体、社会主体之间，以及同类主体内部的利益冲突都在增加，使得达成共同行动的契约的交易成本上升。

根据新制度经济学的观点，城市规划制度安排的作用主要在于降低交易成本。交易成本是个人交换他们对于经济资产的所有权和确立他们的排他性权利的费用。个体只有在社会对自己周边环境、设施等有所保证，对目标交易有较为明确的预期下才能顺利地交易。城市规划所涉及的交易主要是空间利益的交易，特别是土地开发权的市场交易。交易成本大体可分为两类：一类是技术交易成本，比如工程施工设计，这类成本要通过工程技术的进步来解决；另一类是制度交易成本，这类成本是由于信息不对称、交易承诺的可信性等因素带来的，这类成本要通过制度创新来降低⁽⁸⁾。

有些规划也许在技术上是完美，但是它忽略了规划实施（空间利益交易）所需要的交易成本，这种规划方案是建立在交易成本为零的基础上的空间实施方案。只有考虑了交易成本后，仍然可以提供最大社会剩余的规划，才是真正“最优”的规划方案⁽⁹⁾。因此，城市规划不仅仅需要提出最优的空间布局，还需要提出实现该空间布局的途径，这就是政策设计所要完成的工作。在不同的城市化发展阶段，以及在不同的空间区位，城市规划中有关空间设计和政策设计的比重也不同。

在公共政策理论中有关交易成本的研究主要是与政策执行有关，D.卡利斯塔的论文《以交易成本理论分析公共领域中的执行》考察了在政策执行中应用交易成本理论的可能性⁽¹⁰⁾。理想化城市规划编制多从技术合理角度出发，将规划实施作为内部化的“技术—行政”过程，将规划实施的交易成本视为零，忽视了规划实施过程中各种利益主体产生的影响，因此在技术上合理的方案并不一定能够得到实施。规划的实施主要是依靠行政强制力，因此，规划师往往希望通过向城市领导者游说，获得权力支持作为推动规划实施的重要工作内容。由于将规划制定和规划实施分离，规划师在编制城市规划时，关注的是如何构筑理想的空间形态。理想空间形态规划模式期望通过“猜中”20年之后的城市远期空间发展形态，来引导当前的城市建设。“真正影响城市空间的是深刻的社会经济变革”，我国正处于高速发展的转轨时期，城市社会经济宏观发展形势变化剧烈，实践证明规划师并不具备准确预测20年后城市空间发展形态的“特异功能”，以理想空间形态规划模式来指引现实的城市建设，必然带来规划实施的偏离。另一方面，理想空间形态规划模式侧重于城市发展终极状态的描述，而对于如何实现的规划实施研究匮乏，也没有将相应规划思想转译为可操作的城市空间政策。因此，即使规划的理想模式是科学合理的，但由于缺少实施性的空间政策支持，也会在实践中被各种发展力量扭曲和肢解。

城市规划不仅在协调、平衡不同的利益关系，而且规划本身也在揭示和创造不同的利益关系。这个过程交织着错综复杂的关系，城市规划本身是一项社会建制，是社会制度所产生的结果，而且，它本身又是社会制度体系的一个组成部分，同时，城市规划所涉及的城市各项要素也都是在更为广泛的制度框架中生成和发展着，并且在城市规划的制度框架下实现。

综上所述，城市规划制度的空间利益交易功能体现为以下方面（图6.3）：

图6.3　制度功能及其对主体行为的影响

资料来源：卢现祥.西方新制度经济学［M］.北京：中国发展出版社，2003：72（局部修改）

（1）降低空间利益的交易成本

市场经济环境中有多种因素对市场交易行为产生影响，比较典型的是本身存在的不确定性、潜在交易对手的数量以及人们所具有的有限理性和“搭便车”的机会主义行为动机。有效的制度安排可以降低市场中的不确定性，增加市场预期的可靠程度，抑制个人的机会主义行为，从而降低交易成本。

市场经济条件下的城市空间开发具有风险，如果某个城市或地块空间开发的发展前景不明确，无疑会加大空间开发的投资者和购买者的市场风险，风险越高，则对利润回报率要求越高，从而加大了整个社会空间开发过程的交易成本。城市规划的重要作用之一为各个主体的空间利益交易制定明确的规则，通过构筑城市空间框架形成相对明确的利益预期。城市规划的基本特质之一在于对未来不确定性的缓解和抵消，它有利于城市各部门在对未来发展决策时能够克服未来不确定性可能带来的损害而提高决策的质量⁽¹¹⁾。在快速城市化进程中，市场经济的不确定性必然要求城市规划不断调整。稳定的城市规划可以形成明确的空间利益格局，对城市规划调整严格的程序控制可以减少空间开发的风险，进而提高整个社会资产的价值。

（2）推动城市经济发展

著名经济学家舒尔茨认为，制度的功能就是为经济提供服务，每一种制度都有特定的功能和经济价值，如期货可以提供一种使交易费用降低的合约；保险公司可以共担风险；学校可以提供公共服务。城市规划可以引导市场活动，推动城市经济发展。

（3）为合作创造条件

传统经济学强调经济主体之间的竞争，而忽略了经济主体之间的合作。亚当·斯密在强调分工带来效率时，忽略了协调成本问题。如果竞争能够给人们带来活力与效率的话，那么合作能够给人们带来和谐与效率。制度实际上是人们在社会分工与协作过程中经过多次博弈而达成的一系列契约的总和。制度的基本作用之一就是规范人们之间的相互关系，减少信息成本和不确定性，把阻碍合作得以进行的因素减少到最低限度。

城市空间的使用者为了自身利益，比如追求最大利润，会寻求突破规划限制，提出额外的使用要求。为此，政府和土地使用者为达成共识，需要不断沟通和谈判，因而大大增加了交易成本。城市规划制度将城市规划部门设计为政府与土地使用者之间的一个技术服务机构，公正、科学地评判双方的用地条件，降低土地出让过程中的交易成本，为双方的合作创造条件，提高社会经济运行效率⁽¹²⁾。城市规划作为一种促进社会个体合作行为的制度安排，其制度功能在于是否能有效地降低空间利益交易的社会成本，促进利益主体采取合作行为从而为实现效益、公平，以及保护环境的目标作出贡献。从这个角度出发，城市规划作为一项公共政策，其本质目的就是要通过制度安排来有效地减少或者阻止主体在追求个体利益最大化的行为过程中所带来的负外部性，使空间资源能够高效而公平地在社会中得到分配、利用和保护。

（4）提供激励机制

任何一种制度体系的基本任务都是对个人行为形成一个激励机制，通过激励，使个人活动因激励而从事有益整个社会的经济活动。一方面，制度通过有效的界定产权，提供一种持续而制度化的激励机制，并把人们的最大化活动直接引至能够促进经济增长的生产性活动中去；另一方面，个人和组织又通过集体行为而促使产生新的制度安排，并反过来有助于实现本身的利益。由此可见，制度安排的主要功能和作用在于为制度内部成员提供一定的利益（直接的和间接的）并降低组织的交易成本。

（5）外部利益内部化

新制度经济学主要从成本—收益的角度讨论外部性，认为当某个人的行为所引起的个人成本不等于社会成本，个人收益不等于社会收益时，就存在外部性。科斯在《社会成本问题》中提出，外部性问题具有相互性。如果一个工厂“有权”污染，污染所引起的成本是由被污染者的存在造成的，因而污染不是它的“个人成本”；如果“无权”污染，就必须付费，因而污染就是它的“个人成本”。在“有权”和“无权”尚未界定时，成本或收益无从谈起。成本和收益的界定是产权制度的结果，许多负外部性的产生都与产权界定不清有关。至此，外部利益内部化的过程也就成为建立排他性产权制度的过程，也只有在建立排他性产权制度后，成本—收益的经济计算才有了真实的意义。

城市规划可以通过空间开发的产权界定，使外部利益内部化。城市生活的高密度造成生活空间的局促，决定了社会个体之间相互尊重的义务，社区的存在要求个体生活方式的权利与尊重他人生活方式的义务共存。由于空间资源的稀缺性和拥挤性，造成人们在追求自身空间利益时容易产生外部利益，对主体的空间利益行为缺少明确的限定，产权模糊必然导致利益冲突⁽¹³⁾。这就需要对城市居民和企业的城市空间的权利和义务有明确的规定，规划制度可以成为这些规则的重要内容。城市规划通过对空间开发权的限定使空间开发的外部利益内部化，体现了空间使用者之间义务与权利的限定。