政府的空间利益行为

4.2.2　政府的空间利益行为

1）政府的空间利益需求

政府对城市空间的利益需求表现为将空间作为一种控制的手段⁽²⁰⁾，城市规划过程是政府决策者运用其所掌握的政治权力，对各种社会利益需求进行折中和平衡，进行社会价值权威性分配的过程。但政府对于城市空间也有自身的利益需求，特别是城市土地有偿使用制度的实行，城市土地使用权转让费成为地方政府预算外收入的重要来源，地方政府具有不断扩展城市空间规模的利益动机，而城市规划是获得城市空间发展权的必不可少的环节。因此，地方政府对空间利益的需求反映到城市规划上就表现对空间发展控制权的争夺，城市规划仅仅是实现空间发展控制权的一个工具。

在转型时期，如何推动城市经济发展是政府关注的焦点，经济发展包含以下几个方面：扩大经济总量以增加税收；增加就业岗位以减少失业；投资城市建设以改善市容。只有经济发展了，政府收入、就业、城市建设才会改善，才能体现政府的政绩。由于有任期压力，只有那些能够在本届政府任期内能够完成的项目，才是政府真正关注的焦点。政府是将城市空间作为发展的载体，作为体现其政绩的工具。在这样的利益需求指向下，政府对城市规划的期望不只是为了城市空间资源的配置和管理，而且是包括利用城市空间资源为城市经济发展筹款、设计城市空间形象、推销城市空间、借城市形象宣传政府政绩等等多项功能⁽²¹⁾。也就是说政府对城市空间的关注超越了物质空间形态的表面层次，而指向空间背后的社会经济问题，目的还是为了服务于政府的利益。

以上分析的是作为整体的政府的空间利益需求，政府是由不同层级的官员组成的，政府利益会通过曲折的途径反映到政府官员的利益需求上。安东尼·唐斯对政府机构在微观层次上的复杂运作给予了多元主义的描述，提出了理性官僚自利行为的一般模型，一般而言，政府官员与普通大众一样，理性自利是其行为的基本出发点，在其公共的或私人的角色中，官员是理性的效用最大化者，他们将扣除成本后的收益最优化。官员的一般动机包括五个自利动机和四个潜在的利他目标——五个自利动机：权力（机构内部或外部的权力）、货币收入、威望、便利（将个人努力最小化）和安全（权力、货币收入、威望与便利在未来有损失的最小可能性），四个潜在的利他目标：个人忠诚（对团队、机构整体、更广泛的政府或国家的忠诚）、使命责任感（认同特定的行动计划）、为良好的工作绩效而自豪、渴望服务于“公共利益”（相信机构在履行社会职能时应该能做的事情）⁽²²⁾。在这样的利益指向下，政府官员希望通过对空间的控制和发展，以维护其权力和威望，并成为巩固其权力地位、谋取政绩并获得升迁的工具。因而，政府官员更关心那些与城市经济发展密切相关的规划议程和规划内容，以及涉及城市形象方面的“标志性建筑”、“城市美化工程”⁽²³⁾，这是因为GDP增长率、改善城市形象是表达政绩最直接和有效的途径，又能获得大部分公众的支持，并能改善投资环境。

综上所述，政治家的基本行为动机也是追求个人利益最大化。政治家效用函数中的变量有权力、地位、名声、威望等。虽然增进公共利益也可能是政治家目标函数中的一个变量，但是这个变量不是他的目标函数中的首要变量或权重最大的变量。政治家追求他的个人目标时未必符合公共利益或社会目标。尽管政治家可能有促进公共利益的愿望，但那只是他们作为个体的众多意愿中的一种，而且这种意愿很容易被其他更有诱惑力的愿望所压倒。最后，即使政府官员有维护公共利益的愿望，也不能保证他们的行为结果在客观上能够增进公共利益。因此，将维护公共利益完全冀望于政府官员的道德良知是不明智的，只有完善制度，才是维护社会公共利益的有效途径。

2）政府的空间利益行为能力

政府拥有强大的政治资源和经济资源，成为对空间发展行动影响能力最强的主体。政府所拥有的政治资源使其权力具有普遍性和强制性，这是其他主体所不具备的。由于中国政府采用的是“议行合一”的宪政体制，使得政府的空间利益行为能力极其强大。这种能力的大小取决于该政府的行政级别以及政府所管辖的资源，尤其是经济资源和空间资源⁽²⁴⁾。

政府虽然具有强大的空间利益行为能力，但其行动同样受各种因素的制约，这些制约因素既有体制内的，也有体制外的。首先是法规制度的制约，在法制社会政府行为同样要遵守法规制度的有关规定。政府行为还要受体制内其他组织机构的制约，这种制约主要来自同级人大、政协以及党组织，尤其是上级党组织的约束力最强。在很多情况下，政府还要依靠下级政府分担任务，下级政府的行为能力和意愿也就构成政府行为能力的制约因素。政府之外的其他主体对政府行为也能造成影响，开发企业的利益是政府决策时的重要因素，其权重则取决于政府对于资本的依赖程度，一些有雄厚实力的开发企业具有强大的谈判能力，足以影响政府的规划决策。各种专家和技术精英也会对政府行为产生一定的约束，尤其是在政府官员比较陌生而技术性又较强的问题上（比如地下工程、交通工程），政府官员更愿意听取专家的意见。此外，规划部门官员（主要是局长和技术权威）也会影响政府的决策，尤其是在获得有关信息的过程中，规划技术官员可以引导和影响政府的决策。大众媒体作为社会舆论的风向标，在当今的信息社会通过信息传播的速度、广度对政府行为产生影响，尤其是层级越高的媒体对地方政府行为的制约越大。最后相关市民的反应也会对政府的行为产生影响，受政府决策影响的市民会采取一定的行动（正式或非正式的）表达意见，市民对政府行为的影响力在近年来有逐渐加强的趋势。

由于城市规划事务往往具有复杂性和技术性特征，而且需要进行连续控制，规划行政主管部门（规划局）即由地方政府的授权，主管城市规划工作，在执行过程中因拥有法律地位而具备公共权力。比如，城市规划行政部门通过核发“选址意见书”、“建设用地规划许可证”和“建设工程规划许可证”，对城市开发建设进行控制。此外，城市规划行政部门具有检查规划区内建设工程是否符合城市规划要求的权力，以及对违法建设行为作出行政处罚的权力。规划局的权力主要表现为审批过程中对不符合规划条件的开发项目的否决权，因此规划局在面对行政对象（开发商、各种经济组织、个人）时比较主动。但是，规划局作为政府的一个职能部门，在面对城市领导和其他平行部门时则处于比较被动的两难状态，这些力量往往将从规划的行政对象所承受的压力转嫁给规划局，使得规划局不得不“试图在政治作用和技术作用之间寻求第三条道路，而且尽量维护其技术作用的独立性”⁽²⁵⁾。

3）政府的空间利益实现方式

（1）政府可以依靠行政权力实现其对城市空间的利益诉求。第一，政府凭借法律授予的权力，通过编制国土规划、区域规划、城镇体系规划、城市总体规划等宏观层次规划对城市发展和建设发挥控制和指导作用；第二，重大项目和重要空间地段的开发规划需要政府审批；第三，政府可以直接投资城市建设，并以此引导市场投资。

（2）借助资本的力量。中国城市正处于高速发展阶段，需要雄厚的资金进行城市建设。政府的财政是有限的，需要吸引资本投入城市建设，包括外来资本和民营资本。政府为了吸引投资，就必须满足开发企业的赢利要求。政府常用的办法是在它管理城市的权力范围内，帮助开发企业减少成本，增加利润，如减免企业税收，低价提供建设土地，简化建设审批手续，协助拆迁安置，修改、简化规划条例等等。

一般而言，政府倾向于采用制度化的途径来实现其空间利益，而且政府层级越高，制度化程度越高。但是，当地方政府发现现有制度严重影响其空间利益需求时，同样会按照理性经济人原则，采取非制度化空间利益实现方式。地方政府通常努力寻找现有制度的空当，采用“试错”、“打擦边球”的方式，如果这种试验既能实现地方政府的空间利益，同时又能满足上层政府空间利益，则可能为上层政府所承认，并纳入制度化的框架，这是一种自下而上的制度创新模式，即“先上车后买票”。但是，当上层政府发现地方政府行为不符合其利益时，则会纠正、制止甚至采用惩罚的方式。曾经有一段时间，城市总体规划由于其冗长的审批程序和僵化的编制内容，受到许多批评，并在全国轰轰烈烈开展战略规划。有的提出要削弱总体规划的地位，而由注重城市远期发展框架的战略规划和强化操作与实施的近期建设规划相结合的模式来替代。但在实践过程，许多地方政府将没有法律定位的战略规划作为扩展城市用地规模的依据，而将具有法定地位的城市总体规划抛在一边⁽²⁶⁾，这实际违背了国家将城市总体规划作为调控城市发展方向和发展规模政策工具的意图，不利于国家宏观调控的实施，因此，战略规划并没有获得法定地位，只是作为一种研究。随着城市规划作用和地位的不断提高，城市总体规划在编制体系中的地位不但没有弱化，反而得到巩固和加强。

4）政府的空间利益行为结果

在中国由于政府不仅掌握着权力资源，同时还掌握着相当大的经济资源的控制权，因此，政府的空间利益行为结果所产生的影响范围大、程度深。

传统上人们普遍认为政府编制和实施的城市规划，“天然”地维护社会公共利益。认为政府制定城市规划的本质目的是为了维护公共利益，是由于政府在公共政策制定中占据主导地位，习惯上通常将政府利益称为公共利益。但公共利益就其本质而言并非指“政府利益”，公共政策是指政府作为公众的代表与公众一起为解决公众所面临的共同问题而选择的行为策略，根本目的是为了公共利益，而不是政府利益。用政府利益取代公共利益是建立在“政府是公共利益唯一的、完全的代表”这个假设条件上的⁽²⁷⁾。事实上随着我国经济与政治体制改革的推进，特别是分权改革和地方官员的任期制，地方政府也具备自身的利益追求。此外，政府作为公众的代理人，只是许多公务员的集合，他们和普通人一样，也有自身的效用函数和小团体的利益。政府的行为，一定意义上是指政府官员在特定约束条件下追求自身利益最大化行为的总体表现。