开发企业的空间利益行为

4.2.3　开发企业的空间利益行为

开发企业是规划过程中的重要角色，它在城市空间开发的行为目的相比政府而言简单得多，因为它追逐利润最大化的本质从来没有改变。特别是在经济全球化进程中日益开放的国家和地区，开发企业追逐更高利润的能力得到显著加强。尽管不同地区特定的制度环境和主体状况对开发企业的逐利行为构成一定程度的制约，但开发企业凭借其强大的资本力量通过制度化和非制度化的方式实现其利益诉求。开发企业的空间利益行为结果具有两面性，一方面是推动城市经济和城市建设发展的重大推动力，另一方面是如果缺乏有效的制度制约，其行为所导致的外部性结果也会损害社会公共利益。

1）开发企业的空间利益需求

开发企业无论是国有、合资、外资还是民营的，他们的主要目的是通过城市空间开发获取利润，因此，盈利是他们的根本目的。规划制度在一定程度上对开发企业的逐利行为构成约束，但开发企业依然可以在制度规则的框架内，想方设法用足规划条件以获得最大利润。在制度化框架内，开发企业的逐利行为有时表现得非常明显，比如在规划条件许可下追求尽可能高的开发容量和开发强度，尽量少地承担非赢利公共产品的建设义务，比如减少公共绿地和社区公共服务设施。因此，他们必然在每个项目的开发中，希望以最少的投入（设施、成本）获得最大的利润。一般来说开发商的空间利益需求有两个特点：一是开发商一般只顾及自己利益，对于他们开发行为可能带来的“外部效应”很少考虑；二是开发商一般都是着眼当前的利益，尽管从商业运作上可能会有更长远的计划，但最终还要看经济活动是否获利⁽²⁸⁾。因此，不能寄希望于开发商的道德自觉减少对外部利益的损害，更不用说维护城市的公共利益。

开发企业从自身利益出发，希望政府以城市整体规划要求和社会公共利益为理由而提出的规划控制指标，在针对他们时限制越少越好，从这个程度上讲，开发企业进入规划过程是非自愿的。但是，城市开发是多主体同时进行的，其他主体的空间利益行为（包括其他开发企业）的外部性也会影响开发企业的利益，在这个时候，他们也希望借助规划制度约束其他主体的行为。即使是在强调自由市场经济的西方国家，也希望具有透明稳定的城市规划，为他们的开发建设提供稳定的预期和共同遵守的“游戏规则”。可以说，开发企业无论是“追求”城市规划，还是“逃避”城市规划，都是从自身利益出发。

2）开发企业的空间利益行为能力

开发企业的空间利益行为能力源自其拥有的资源，主要是资本或是与资本的联盟，资本越是雄厚的企业，能力越强。由于资本在社会经济生活中的重要性，特别是发展中国家对资本的依赖程度较高，城市之间对资本的争夺非常激烈，这使得资本能够发挥巨大的能量，从而强化开发企业的空间利益行为能力。首先，开发企业可以依靠资本形成强大的谈判能力，与政府形成利益共同体。在以经济增长为导向的执政理念下，政绩追求成为政府行为的主要目标。由于城市政府财政有限，资本对于发展经济、推进城市建设的作用尤其重要。因此，开发企业可以挟持资本优势，用“以脚投票”的方式与政府谈判，在与政府的博弈中获取额外的利益。此外，开发企业还可以通过非制度化的途径来寻求与权力的结合，即通过“寻租”的方式俘获政府官员。在转型期，政府官员具有很大的自由裁量权，掌握着土地资源、规划控制权以及一系列行政许可权力。开发商出于追逐自身利益的需要，希望接近权力，以其拥有的资本与政府官员做交易，以寻求在各利益主体对有限空间资源的开发竞争中获取最大的利益。其次，开发企业还可以通过支付设计咨询费，获得规划师及设计机构的技术服务。随着中国规划设计单位的市场化改革推进，在国外规划设计机构与民营规划设计机构的竞争压力下，开发企业可以凭借其资本的“威力”让规划师贯彻开发企业的基本意图。由此，开发企业以其资本优势，可以通过曲折的途径与政治精英和技术精英结合，使后两者为其谋利服务，从而取得强大的空间利益行为能力。

开发企业相对来讲更容易形成“小集团”，这是由于他们的利益需求比较一致，与各有主张的市民相比，他们更容易在共同利益的基础上达成妥协，成立各种“工商企业家协会”、“商会”等社会性组织，以获得更大的影响力和发言权，提升其空间利益行为能力。特别是经过多年的发展，许多城市（甚至是全国）形成了一些拥有雄厚资本以及强大政治资源的开发企业，从公共选择理论看，他们具有更强大的组织能力，可以影响政府的开发决策及政策走向⁽²⁹⁾。从空间开发的产业链条看，城市空间开发过程开发企业的逐利行为不仅仅代表自身的利益，还承载了以银行为代表的金融资本、土地所有者的收益以及服务于开发商的建筑商、咨询业等组织和机构的利益诉求。这些组织、机构和开发企业一起共同组成了能够从城市开发中获利的利益集团，开发企业只是这一集团的代表⁽³⁰⁾。这些利益集团也会出于自身利益需求，与开发企业形成利益共同体，而且各自掌握着巨大的经济资源，从而提升了开发企业的空间利益行为能力。

开发企业的空间利益行为能力也受到其他主体和制度的制约。规划制度的一个重要功能就是约束开发企业对利润的无限追求以及由此带来的对社会公共利益的损害，因此规划制度安排是对开发企业行为最大的约束，规划制度对空间开发的主要控制方式是实行规划行政许可，包括选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。制度的执行必须依靠具有公权力的政府官员，制度的制约在行为层面转换为行政力量对开发企业的制约。从上文的分析得知，由于政府对资本的依赖性，政府官员对开发企业的制约往往反过来被资本所“俘获”，仅仅依靠政府官员来实现对资本的约束是不够的，这就需要引入新制约力，同时还要加大规划制度对政府官员的制约。规划师也在一定程度上对开发企业的行为构成制约，但是这种制约力是十分有限的。由于现有规划法规和技术标准对规划师行为也构成一定程度的制约，比如失去报奖资格、降低单位规划资质等，在这种压力下，规划师的规划设计成果就必须满足规划法规、技术法规和标准，从而也构成对开发企业的行为约束。当然，市民也会对开发企业的行为构成约束。在征地拆迁过程中，对相关主体的征地拆迁补偿是构成开发成本的重要部分，尤其是在城市中心区拆迁成本高昂，以及拆迁过程的复杂性和不确定性，使得开发成本难以准确控制，开发风险较高。虽然，开发企业可以将这些成本通过提高房产价格的方式转嫁给购房者，但是有效控制拆迁成本意味着更高的利润和更低的风险。随着近年来国家对征地拆迁的政策日益收紧，市民对开发企业的行为约束日益加强。但是目前，市民的行为主要是通过规划制度之外的渠道进行的，而这些渠道更多的是间接性的和非正式的。

3）开发企业的空间利益实现方式

开发企业对空间利益的追求贯穿于空间开发的全过程，其行为策略严格遵循“成本—收益”的法则。在开发的起始阶段，开发企业掌握较大主动权，可以选择“以脚投票”的方式，通过与政府高层谈判力求获得最有利的开发条件和政策，比如最佳的区位、宽松的规划控制条件、最优惠的税收政策等等。规划设计方案编制过程中，开发企业根据所取得土地的自然条件和社会条件确定空间开发方案的基本构想，作为规划设计条件交付给规划设计机构进行方案设计，并形成既符合技术规范又能贯彻开发企业意图的方案。在这过程中规划设计人员会从经济技术的角度，凭借其职业技术经验不断与开发企业互动，寻找在制度规则限定下如何最大限度提高开发效益的方式。规划方案形成之后，就要向行政部门申请行政许可，而这部分的权力部分地由政府中具体经办人员掌握，他们可能出于各种原因采用否决申请或以“不作为”等方式加以拖延。在现有的规划制度下，如果开发申请被否决或退回，开发企业没有上诉的权利。这样，开发企业为保障申请被通过，只有通过非制度化途径，包括动用与政治精英的利益联盟关系对规划过程施加影响（如批条子），或是直接向掌握决策权的政府官员进行“寻租”，或是向掌握决策信息的“知情人员”了解有关信息。

4）开发企业的空间利益行为结果

彼德·霍尔在《明日的城市》中，以20世纪七八十年代美国波士顿、巴尔的摩和英国的伦敦码头区为例，分析了开发商对城市复兴的积极推动作用，以及城市经济活动、企业家行为对城市发展和城市规划体系变迁的影响作用，研究了企业家行为决策与城市发展之间的关联，揭示了开发商行为对城市发展的巨大影响力⁽³¹⁾。我国的开发企业在城市发展过程往往扮演重要的角色，企业作为城市的经济组织单元，其产业经济活动必须依托于相应的空间载体，它们总是以最小的成本投入谋取最大的效益，以此作为城市空间区位选择的基本原则。企业活动空间在城市空间格局中占有重要的地位，是城市空间发展的重要推动者，尤其是其中的房地产开发企业。开发企业弥补了政府财政短缺的困境，通过城市空间开发改善了城市环境面貌，提供了多样化的空间产品。

开发企业在客观上给城市作出贡献的同时，其行为又存在着不可掩盖的负面效应，进而损害社会公共利益。开发企业行为的负面效应主要缘于以下方面：①土地资源的垄断。由于开发企业以赚取利润为目的，它所经营的城市空间产品，因具有土地稀缺性和区位不可移动性的特点，可以造成开发商对于空间产品价格的垄断。我国城市土地所有权属于国有，土地使用权可以依法进行出让、转让，开发商支付土地出让、转让金后，取得国有土地经营权，但土地使用者或经营者在许可的年限内（40～70年内）很容易对空间产品价格实行绝对垄断。这不利于房地产市场健康发展，也为城市改造留下壁垒。②为谋取额外利润，突破规划控制。土地出让时所附带的规划控制条件是构成土地出让价格的重要因素，开发商倾向于通过各种途径谋求突破规划控制，从而获得额外的开发利润。在实践中，最常见的是改变土地使用性质和土地使用容量的超强度开发，而这可能破坏城市功能系统的完整性，并将本应属于公共收益的部分为小集团所占有。③将土地开发利润最大化作为衡量土地利用是否合理的唯一标准，这实际上是由开发企业逐利性特征决定的。但是，城市土地使用还具有社会效益和环境效益，以经济效益为唯一标准的城市建设，将导致环境问题，出现社会不公平现象。