7.4.3 微观的空间利益调控政策
1）奖励性区划政策
奖励性区划政策（Incentive Zoning System）缘起自美国的区划。1961年美国纽约分区规划提出：提供城市公共广场的建筑开发者可以获得容积率、增加建筑面积的奖励。容积率区划奖励(106)是一种常用的奖励性区划政策，1974年下曼哈顿又开展了一次区划法的修订，增加了容积率奖励的内容（图7.5）。如果开发商能作出改善城市环境和景观、维护城市公共利益的让步（如能提供公共空间）就能获得容积率奖励，如围合的广场、行人通道、地铁站等。容积率奖励主要是用来平衡公共利益与开发商之间的利益冲突，开发商以社区条件的改善（community improvements）来换取更大的容积率。更大的容积率促成了紧凑集中的开发方式，作为代价，开发商的建设项目中需包含一些改善社区环境的项目，如：额外的开放空间、低收入住宅、特殊用途的建筑以及公共艺术等。开发商通过获得更高的容积率获得更高的开发利润，而这个利润在补偿公共空间开发之后依然还有剩余，使得开发商和社会公共利益都得到满足，同时激化了开发商的建设公共设施热情。除此之外，还有一些容积率奖励被用来激励开发商提供更多的公众可享受的景观或可进入的环境，如佛罗里达州就在特定区域内对提供水面景观的开发商进行容积率奖励。这些奖励政策在维护城市景观、增加公共空间等方面取得了一定的成效。其最有益的内涵在于这种举措可以尽量减少政府的投入，借用私人的力量促进公共环境质量的提高，而政府的有限资金可以投入到社会保障等其他更需要的方面。
图7.5 西雅图华盛顿互助银行10项附加建设累计获得28层建筑面积奖励
从发展历程看，奖励性区划政策是为了达到特定的规划建设目标而制定的一种微观层面上的规划管理政策调控手段，其基本原理是在满足开发商理性自利的前提下，利用空间利益调控手段，实现社会公共利益。奖励性区划政策要点(107)：
（1）奖励对象。从国外奖励区划的发展历程看，不是所有的城市地段都适用奖励性区划政策，一般只应用在特殊地段，如历史文化保护区、城市中心区、景观风貌控制区等地段。奖励的应用对象已经从早期的历史建筑用地扩展到由于生态、景观等原因而无法承载过度开发的其他用地，如绿地、广场、街道、农田、湿地等等。
（2）奖励标准。奖励性区划政策是建立在开发商作为理性自利者的基础之上的，在市场经济条件下，奖励的有效性取决于开发商的赢利预期。开发商只有判定奖励的建筑面积所获得的利润超过要提供的公共设施的投资成本后，才有动力接受该政策。然而由于影响开发利润和投资成本的因素非常复杂，而市场又具有不确定性，这就使得制定一个有效的奖励标准非常困难。一般而言，奖励标准的制定应该建立在地区经济水平、房地产开发形势、项目区位与规模、开发商财务状况基础之上，力求做到因地制宜、因项目而异，确保奖励性区划政策的有效性。
奖励标准的关键是确定提供一定规模的公共设施时，同时获得相当比例的额外建筑面积奖励。如果比例太高，则有公物私用之嫌，给城市环境造成新的负外部性；如果比例太低，则损害开发商的利益，导致政策失效。因此，确定奖励比例往往需要严密的经济技术论证、分析和一定时间的实践验证。比如，美国哈特福德对增加公共停车设施的奖励比例为1∶4，即开发商每提供1m2的公共停车面积，在基本容积率的基础上就有权获得额外的4m2的建筑面积。
（3）奖励上限。虽然设定了严格的奖励门槛和比例，但是任何一个地块容积率奖励都是有限度的，即存在奖励上限，以免突破环境容量，破坏原有的城市空间形态。如美国西雅图的公共停车设施奖励上限为2，即不管提供多少停车位，增加的容积率不能超过2。此外，为确保各种奖励条例的综合结果不至于出现不可接受的空间形态和密度，一些城市还给不同地区规定了容积率奖励的上限。
奖励性区划政策在我国已经得到一定程度的应用，主要体现在某些城市的地方规划管理条例和技术规定中，在实践中为改善城市公共空间环境起到了积极作用。比如在《厦门城市规划管理技术规定》第二十一条规定：“市区三类地区的建筑基地为社会公众提供开放空间和绿地的，在符合消防、卫生、交通等有关规定和本规定的前提下，可按下表的规定增加建筑面积。但增加的建筑面积总计不得超过核定建筑面积的20%。”（表7.4）
表7.4 厦门市提供公共开放空间建筑面积补偿表
2）规划得益政策
规划得益政策源自英国，这是英国在发展权国有化的基础上，由地方规划部门在授予发展许可时，向规划申请者（通常是开发商）收取规划条款中规定义务之外的利益，规划申请者可以支付实物、现金或某种权益。规划得益（planning gain）还没有完全一致的定义，有的用planning agreement（规划协议，体现开发商与地方规划部门协商的特点），有的用planning obligation（规划义务，体现可以单方面承诺的特点），不过这三者在本质上都是一致的，都是地方政府通过授予规划许可而获得的利益，只是内容和程序有所改动，因此，统称规划得益。规划得益政策要点如下：
（1）规划得益政策的适用对象。并不是所有的规划申请都适用规划得益政策，因为规划得益本质上是由开发商预期的开发利润中分割的，只有在开发形势有利可图的情况下，开发商才愿意支付更多的规划得益来获得规划许可(108)。
（2）规划得益实现的形式。规划得益可以实物的形式，体现为公共设施的配套开发，即开发商配套宗地之外的公共设施；也可以现金的方式由开发商支付资金，由地方规划部门组织基础设施的建设；也可以权益的方式，如允许社区居民使用其宗地内设施的一些权利。
（3）规划得益的弹性。1980年以后，发展计划已经不再被视为土地使用的详细蓝图，而是一系列与发展相关的各种原则的集合体(109)。规划得益是以一对一为基础的“项目导向”模式，在每一个具体项目中通过与开发商进行协商，所以每个项目规划部门要求的规划得益一般是不同的。
（4）规划得益与规划条款的区别。应该注意规划得益与规划条款在实施范围和法律效力上是不同的，规划条款作为开发项目管理的公共体系的一部分由地方规划部门强制实行，而规划得益一般是与开发商一一协商的；另外，绝大多数的规划条款所要求的都只是限定在申请开发的宗地界限内，而且必须是实物的形式，而规划得益涉及宗地外，可以是非实物的形式。
（5）规划得益的有限性。必须注意的是，由于规划得益是以规划申请上附加的方式实现的，而城市不同地区开发形势不同，开发商接受规划得益的意愿和比例不同，从而造成城市中不同地区的公共设施水平不同，不利于城市的整体均衡发展。因此，不能过分依赖通过规划得益提供公共设施，政府部门的投资仍然是不可或缺的。
规划得益政策提供了一个克服社区对新开发的阻力的有效方法，促进规划申请的通过。规划得益的出发点是对于土地发展对社区带来的负外部性的补偿。规划得益的目的将这些发展的外部成本内在化。此外，规划得益改变了蓝图式的僵化的规划管理方法，适应了公共部门支出限制，由私人部门承担更多公共设施建设的客观需要。
规划得益政策也存在以下问题(110)：①缺乏公开性。关于开发商提供的义务是地方政府与开发商私下协商的，没有向公众开放，容易受到质疑。②缓慢。一对一的协商模式必然要求高素质的管理人员，而冗长的协议过程可能延缓开发进程。③规划义务的不确定性，与美国奖励性区划的简洁清晰相比，开发商在获得土地时并不清楚他们可能被要求提供的规划义务的种类、目的和数量，从而增加开发预期的不确定性。④资金使用的不确定性。通过规划义务所收集的资金在使用对象和使用过程不清晰，甚至有可能没有充分应用到应得该利益的社区。⑤滥用的可能性。由于对规划义务的界定缺乏清晰的规则，地方规划部门可能存在滥用权力的问题。
在美国也有与规划得益类似的政策，称为协商性连带开发。协商性连带，又称开发协定（development agreements），它并非根据预先拟定的规定条款要求开发商作出额外建设，而是由开发商与政府部门通过临时协商形成开发协定，明确开发条件及项目必须承担的附加义务，同时允许开发商突破既定的建设标准作为利益交换。如美国加州圣莫尼卡市兰德公司与市议会于2000年3月就总部办公楼达成开发协议。协议允许办公楼增加2.7万m2的建筑面积。作为回报，公司必须“在场地内新建一条人行步道，与未来将麦恩街改造为奥林匹克公路的措施相呼应，并与市相关机构一起就项目对‘绿色建筑’的能源与水资源保护课题进行合作研究”(111)。
在我国也有与规划得益类似的政策，基本可分为资金支付和公共设施配套开发两种类型。目前我国的城市建设维护税、教育附加费和相应的收费，如基础设施配套费、人防工程费用等，本质上带有开发影响的性质。但是这些费用收取过程针对性不强，使用地方和对象也不清晰，而且是由相关部门分别收取和支配使用，与特定社区关联不大。公共设施配套开发的政策业已在我国实行，相关的城市规划法规和技术规范对城市公共设施配套的标准和布局结构也作了规定，如在社区公共设施配套方面，主要由《城市居住区规划设计规范》规定，同时在某些城市结合地方实际作了细化和局部调整。此外，由于城市的高速发展，政府公共部门面临公共投资资金的短缺问题，因而需要开发企业承担更多的公共设施建设。但由于政府监管不到位，许多地方出现了开发企业开发完宗地内项目，获得利润，以各种方式逃避建设公共设施的义务，造成城市功能的缺陷并引发一系列的社会矛盾的情况。还有的即使建设了公共设施，但所提供的设施在设计与施工质量上不符合标准，有的公共空间甚至无法为公众真正使用（图7.6）。
图7.6 厦门珍珠湾花园所提供的底层架空没有真正达到打开沿海视线通廊的目的
可以在基本保留原有收费的框架下，针对开发竞争压力大的区域，赋予地方政府更大的灵活性，与开发商协商提供规划得益。对成熟社区的开发经常遭遇现有社区居民对新开发的反对，规划得益政策提供了一个协调社区居民与开发商利益冲突的途径，规划部门应将规划申请和规划许可程序公开，根据社区居民的反馈意见，在规划许可的审批中向开发商寻求额外的规划得益，以补偿其开发对社区造成的影响。利益补偿的方式，可以是生活便利设施（公共绿地、幼儿园等）的提供，也可以提供低收入住宅。更重要的是强化监管过程，要求开发企业预先建设公共设施或同期建设，同时对公共设施标准制定详细的规则。当然，如果整个过程的交易成本过高，更有效的方式是向开发企业收取资金，由公共部门完成建设，这种方式对于那些需要形成整体的公共空间序列的地区更为适用，比如在城市滨水区开发中，从滨水街区的开发中收取规划得益，作为滨水区公共环境塑造的资金。
规划得益还发挥了增值税的作用，成为土地价值增值收益再分配的一种形式。由于城市的快速发展，土地仍有可能在使用权有效期内得到再开发。土地转手时的土地增值应归谁所有是一个有争议的问题。在现实中，许多开发商通过囤积土地，待地价升值之后通过转让即可获得暴利，造成隐性的国有资产损失。人们普遍认为应该将土地增值归还给社会，因为土地之所以增值是因为社会在整体城市基础设施和公共设施上的投资所致。通过规划收益，使三级市场的土地增值归于社会。
规划制度的创新需要提供新的政策工具，“基于空间利益调控的规划政策创新”是将西方国家的实践和中国某些地方实践进行提炼之后提出的。《城乡规划法》实施必然需要提供一系列新政策工具，本书的“规划政策创新”框架，还需要进行系统化，也需要通过实践进行不断的完善。《城乡规划法》实施后，规划管理部门的自由裁量权缩小，规划管理中的许多矛盾和争议必然前移到规划编制和审批阶段，这就使得规划编制的政策导向性和利益协调性更加突出。但是，由于规划实施是一个动态的过程，许多利益矛盾往往只有规划实施启动甚至实施到一定阶段后才会出现的，这就需要完善相应的利益协调的政策工具。未来的研究将继续跟踪国内外的实践进展，特别是结合具体地方实践进行深入的实证研究。
【注释】
(1)柳新元.利益冲突与制度变迁［M］.武汉：武汉大学出版社，2002：23
(2)栾峰.从制度变迁的视角解读《城乡规划法》的意义和启示［J］.城市规划学刊，2008（2）
(3)机制原意指机器、机械及其构造和工作原理，最初在生理学、医学、生物学等领域广泛采用，意为有机体的构造、功能和相互关系。后被社会科学所借用，引申的含义为：在事物变化、发展和演进过程中的内在机理和内在过程，也就是影响事物变化的主要因素、作用过程及其运行规律。《现代汉语词典》2002年增补本的定义是泛指一个工作系统的组织或部分之间的相互作用的过程和方式。从中可以看出，机制反映了事物的本质联系，对机制的研究，意味着对事物的认识已经从对现象的描述演进到对本质的探究。
(4)李君如.社会主义和谐社会论［M］.北京：人民出版社，2005：198
(5)万勇.旧城的和谐更新［M］.北京：中国建筑工业出版社，2006：156－157
(6)比如，随着近年来城市住房价格快速上涨，使得已经拥有房产的居民的有形资产也在快速升值。由于一线城市（如北京、上海、深圳）房价上涨速度更快，房价也远远高于其他二、三线城市，这就使得二、三线城市的居民向一线城市迁移的资产门槛加高，也扩大了地区之间的贫富差距。同理，由于城市住房价格上涨高于农民收入增长的速度，也使得农民向乡镇迁移的门槛加高，扩大了城乡之间的贫富差距。
(7)万勇.旧城的和谐更新［M］.北京：中国建筑工业出版社，2006：156－157
(8)袁祖社.权力与自由［M］.北京：中国社会科学出版社，2003：122
(9)V.W.拉坦.诱致性制度变迁理论//［美］R·科斯，A·阿尔钦，D·诺斯等.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度经济学译文集［M］.刘守英等译.上海：三联书店，1994：329
(10)《邓小平文选》（第二卷）297、308、333页。
(11)“帕累托改进”（Pareto Improvement）是指这样的一种情况：新制度为人们提供了一种新的机会和可能，使得人们能够获得更大的利益，而没有人在此过程中受到损失。在“帕累托改进”情况下，由于没有一个人的状况变坏，只有某些人的状况变好，因此意味着社会福利的“毫不含糊”增进。“帕累托改进”的制度变迁所引起的利益冲突和社会震荡是最小的，越靠近“帕累托改进”，制度变迁的成本越低。
(12)其中深圳还借鉴香港的法定图则的做法。
(13)以霍华德的田园城市为例。
(14)王洪.中国城市规划制度创新试析［J］.城市规划，2004（12）
(15)邹兵.小城镇的制度变迁与政策分析［M］.北京：中国建筑工业出版社，2004：35－36
(16)［美］R·科斯，A·阿尔钦，D·诺斯，等.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度经济学译文集［M］.刘守英等译.上海：三联书店，1994：52
(17)“非帕累托改变”（Non－Pareto Change）是指只有通过改变利益分配关系，使某些人利益受损才能提高现有资源的产出水平和社会福利水平的改进。现实中的绝大部分制度变迁，为了社会福利最大化，总会有一些人的利益要受损；没有人受损，就不可能有人受益；或者，现在不受损，将来就不会受益。
(18)王洪.中国城市规划制度创新试析［J］.城市规划，2004（12）
(19)张庭伟.规划理论作为一种制度创新——论规划理论的多向性和理论发展轨迹的非线性［J］.城市规划，2006 （8）
(20)孙施文，邓永成.城市规划作用的研究［J］.城市规划汇刊，1996（5）：18
(21)张庭伟.规划理论作为一种制度创新——论规划理论的多向性和理论发展轨迹的非线性［J］.城市规划，2006 （8）
(22)王洪.中国城市规划制度创新试析［J］.城市规划，2004（12）
(23)体现在政治决策体制制度安排框架和特定地方的文化背景差异，如长三角地区的政府比珠三角地区的政府具有更强大的社会动员能力，其规划制度创新更强调政府的主导性作用。
(24)［美］约翰·罗尔斯.正义论［M］.何怀宏译.北京：中国社会科学出版社，1988
(25)孙施文.城市规划不能承受之重——城市规划的价值观之辩［J］.城市规划学刊，2006（1）
(26)赵民，吴志城.关于物权法与土地制度及城市规划的若干讨论［J］.城市规划学刊，2005（3）
(27)任平.空间的正义——当代中国可持续城市化的基本走向［J］.城市发展研究，2006（5）
(28)段进.城市空间发展论［M］.南京：江苏科学技术出版社，1999
(29)黄亚平，罗吉，彭阳.社会发展视角下城市规划制度价值取向研究（选自《和谐城市规划——2007中国城市规划年会论文集》444页。）
(30)罗豪才.现代行政法的发展趋势［M］.北京：法律出版社，2001
(31)卢惠明，陈立天.香港城市规划导论［M］.香港：三联书店（香港）有限公司，1998
(32)《厦门市城市规划条例》规定：“城市总体规划、分区规划、专业规划草案；城市规划未确定和待确定的重大项目的选址；法定图则、控制性详细规划；建制镇总体规划、单独编制的重点地段城市设计”必须经城市规划委员会审议，市政府应将规划委员会的审议意见作为规划审批和决策的主要依据。这说明厦门的规划委员会只有审议权。
(33)人民代表大会制度是我国的基本政治制度，是实现民主的最根本途径。尽管我国的人民代表大会制度还有待进一步完善，但城市规划实现公众参与、民主决策的最佳方式，就是充分利用人民代表大会制度。
(34)施源，周丽亚.现有制度框架下规划决策体制的渐进变革之路［J］.城市规划学刊，2005（1）
(35)郑文武.论改进深圳城市规划委员会制度的初步设想.http://www.szplan.gov.cn
(36)赵成根.民主与公共决策研究［M］.哈尔滨：黑龙江人民出版社，2003：215－220
(37)关于社区规模，高鹏认为基本社区规模应在2000户以上［参见：高鹏.社区建设对城市规划的启示——关于住宅区规划建设的几个问题［J］.城市规划，2001（2）］，而张俊芳通过实际调研认为社区规模在6000～10000人之间比较合适（参见：张俊芳.中国城市社区的组织与管理.南京：东南大学出版社，2004）。
(38)比如南京在2000年将六城区原有853个居委会，重新调整划定为446个社区委员会。
(39)郭湘闽.走向多元平衡——制度视角下我国旧城更新传统规划机制的变革［M］.北京：中国建筑工业出版社，2006：336
(40)王彦辉.“社区建筑师”制度：居住社区营造的新机制［J］.城市规划，2003（5）
(41)中介机构分为三类：（1）公务类中介机构，一般属于官方性质的服务性机构，它接受政府的授权，负责某一方面的管理和监察职能；（2）社会团体类的中介机构，为半官方半民间性质，主要向其成员和社会其他机构提供交流平台，与政府进行沟通，帮助、协调、提供公益性服务；（3）企业类专业服务性的中介机构，这类中介机构主要的职能是以有偿的形式，为社会提供专业性的服务。市场中介组织即是第三类中介组织。
(42)英国的规划许可申请可以是建设开发者，也可以是代理人，我国目前只能是建设开发者自己。参见：肖莹光，赵民.英国城市规划许可制度及其借鉴［J］.国外城市规划，2005（4）
(43)吴晓勤，曹发义.城市规划技术服务机构发展的展望［J］.城市规划汇刊，2002（4）
(44)周剑云，戚冬瑾.从“阳光权”案件反思政府与法院的角色定位［J］.城市规划，2007（5）
(45)高克跃.城市规划审查制度创新探索.（引自：2007年中国城市规划年会论文集）
(46)赵民，罗震东.改进城市规划评审制度的探讨［M］.城市规划学刊，2005（1）
(47)孙笑侠.法律对行政的控制［M］.济南：山东人民出版社，1999：296
(48)赵倩，钟文懿.全国首例城市规划刑事案件今天在成都开庭［N］.天府早报，2004－02－10
(49)近年来成都、重庆、深圳、温州等城市以出台《政府部门行政首长问责暂行办法》的形式确立行政首长问责制，但在全国范围内还不完善。重庆市出台的《重庆市政府重大决策程序规定》，将城市总体规划和专业规划纳入重大决策的范围。
(50)张国庆.现代公共政策导论［M］.北京：北京大学出版社，1997：146
(51)仇保兴.中国城市化进程中的城市规划变革［M］.上海：同济大学出版社，2005：146
(52)郑文武，魏清泉.提倡设立城市规划的刑事责任制——一些国家和地区城市规划实践的启示［J］.城市规划，2007（3）
(53)郑文武，魏清泉.提倡设立城市规划的刑事责任制——一些国家和地区城市规划实践的启示［J］.城市规划，2007（3）
(54)完善城市规划委员会是加强人大监督的重要内容，而城市规划的公众参与则是加强社会监督的重要内容，因此，本小节主要从强化行政监督的角度展开对城市规划督察制度的讨论。
(55)比如四川省人民政府出台了《四川省派驻城市规划督察员试行办法》、《四川省城市规划督察员遴选及管理办法（试行）》、《四川省城市规划督察员工作制度（试行）》等，省建设厅成立了派驻规划督察员办公室，选定五个试点城市，分别选派了规划督察员。
(56)建设部于2005年5月19日发布《关于建立派驻城乡规划督察员制度的指导意见》（建规〔2005〕81号）。
(57)参见：建设部副部长仇保兴在建设部第一批城市规划督察员培训暨派遣会议上的讲话。
(58)于立.规划督察：英国制度的借鉴［J］.国际城市规划，2007（2）
(59)比如带薪的督察员在以下三种情况下不能受理上诉案件：（1）他所居住的地方的案件；（2）督察员已在执行开发规划质询并为此撰写报告，或已接受公众调查；（3）他的配偶或伙伴在地方规划机构工作。
(60)陈锦富，刘佳宁.城市规划行政救济制度探讨［J］.城市规划，2005（10）
(61)比如当某个“城中村”改造规划编制行为公之于众之后，必将对该“城中村”的居民利益产生影响，如影响其房屋租赁价格等等。
(62)马武定教授提出有关城市总体规划实施救济机制的构想，即可以针对不同类别的内容，设置不同的救济途径：（1）对城市总体规划法定性内容不服的公民、法人或其他组织，可以向市人民代表大会申诉，申诉后仍然不服的，可以向人民法院起诉，但法院只作合法性审查；（2）对城市总体规划政策性内容不服的公民、法人或其他组织，可以向市人民政府申请行政复议，对复议结果仍然不服的，可以向人民代表大会申诉，也可以直接提起行政诉讼；（3）对城市总体规划引导性内容不服的公民、法人或其他组织，可以向市规划委员会申诉，申诉后仍然不服的，可以向人民法院提起诉讼。参见：马武定，文超祥.我国城市总体规划的改革探讨［J］.城市规划，2006 （10）
(63)比如《广东省控制性详细规划指引》要求控制性详细规划的编制、审批和实施过程均要向公众公开，广泛听取公众意见。另一方面公众意见及规划回应也作为“公众参与报告”纳入技术文件中，使社会各界、公众、政府各部门及开发商等利益团体，能够真正地参与规划过程。
(64)戚冬瑾，周剑云.透视城市规划中的公众参与——从两个城市规划公众参与案例谈起［J］.城市规划，2005（7）
(65)周剑云，戚冬瑾.中国城市规划法规体系［M］.北京：中国建筑工业出版社，2006
(66)比如在厦门的城市规划行政诉讼中，出现了法院判决要求城市规划行政部门修改规划设计条件中的容积率指标的问题。
(67)周剑云，戚冬瑾.从“阳光权”案件反思政府与法院的角色定位［J］.城市规划，2007（5）
(68)资料来源：南京市规划局网站。
(69)汪光焘.解放思想、开拓创新、编制好新时期的城市规划——在2006年中国城市规划年会上的讲话［J］.城市规划，2006（11）
(70)英国皇家城镇规划学会和香港规划师学会以及美国规划协会都有详细和严格的专业行为规则，并提供违反规划职业道德的处罚建议。
(71)吴良镛.以城市研究与实践推动规划发展——在2004年城市规划年会上的发言.城市规划，2004（4）
(72)［美］珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务——服务，而不是掌舵［M］.丁煌译.北京：中国人民大学出版社，2004：前言
(73)［美］曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑［M］.陈郁，郭宇峰，李崇新译.上海：三联书店，2003
(74)［美］布坎南.吴良健译.自由、市场和国家——1980年代的政治经济学［M］.平新乔等译.上海：上海人民出版社，1990
(75)Sherry R Arnstein.A Ladder of Citizen Participation.Journal of American Institute of Planning，1969，35（4）：216－224.公众参与的八个阶梯分别为：操作、诊疗、通告、磋商、安抚、合伙、授予权、公民控制。
(76)戚冬瑾，周剑云.透视城市规划中的公众参与——从两个城市规划公众参与案例谈起［J］.城市规划，2005（7）
(77)于立.规划督察：英国制度的借鉴［J］.国际城市规划，2007（2）
(78)何丹.城市政体模型及其对中国城市发展研究的启示［J］.城市规划，2003（11）
(79)针对随意频繁调改规划的突出问题，《城乡规划法》设立了严格的规划调改程序，提出了规划调改的评估、调改的审批和调改备案制度。
(80)唐晓莲，魏清泉.房地产开发中的规划管理问题探析［J］.城市规划，2006（4）
(81)赵民，雷诚.论城市规划的公共政策导向与依法行政［J］.城市规划，2007（6）
(82)这些法定城市规划在行政法学上属于行政规范性文件，因此是典型的公共政策的表现形式。
(83)张险峰.英国国家规划政策指南——指导可持续发展的规划调控手段［J］.城市规划，2006（6）
(84)张险峰.英国国家规划政策指南——指导可持续发展的规划调控手段［J］.城市规划，2006（6）
(85)政策文件与法律文件同为公共政策的载体，但有着不同的特征。政策文件的出台作为一种行政行为，可以较为灵活，以便及时应对经济社会发展中出现的问题。政策文件是在政府层级间传递指示、决定和要求，主要体现行政机关内部的控制机制，对具体行政行为具有指导意义，但不直接具有羁束力；而法律文件的特点是稳定性和权威性，依据和落实党和国家的大政方针，要依照法定程序。法律文件以法定形式颁布，构成行政法的法源，是依法行政的依据。
(86)目前该指引包括以下方面：（1）《城市广场规划设计指引》（1997）；（2）《村镇规划指引》（1999）；（3）《区域绿地规划指引》（2003）（获全国优秀工程设计铜奖、建设部优秀规划设计一等奖，是全国第一个获此奖项的研究类项目）；（4）《环城绿带规划指引》（2003）；（5）《中心镇规划指引》（2003）（获建设部优秀村镇规划设计三等奖、广东省优秀城乡规划设计一等奖）；（6）《城市规划管理信息系统建设指引》（2004）；（7）《城市控制性详细规划编制指引》（2005）；（8）《信息公开指引》（2005）；（9）《规划委员会指引》（2005）；（10）《村庄整治规划编制指引》（2006）；（11）《市、县域城镇体系规划指引》（2006）。
(87)王学锋.城镇密集地区规划编制与管理［M］.南京：东南大学出版社，2007：88
(88)比如南京城市总体规划所划定的绿色空间并没有非常明确的空间坐标定位，基层政府根据以往的经验认为，他们可以在具体实施的时候采用模糊策略，在编制详细规划或具体项目决策时进行“变通”。结果，总体规划所划定的绿色空间，在进行具体建设决策时难以抵御基层要求发展的压力，在一个又一个具体项目的变通实施中，绿色空间的边界节节后退，进而变得支离破碎。
(89)城市绿线见“城市绿线管理办法”（建设部〔2002〕112号令，2002年11月1日生效）；城市紫线见“城市紫线管理办法”（建设部〔2003〕119号令，2004年2月1日生效）；城市蓝线见“城市蓝线管理办法”（建设部〔2005〕145号令，2006年3月1日生效）。在实践中红线、蓝线、绿线、紫线比较规范，但对于黄线的内容表达方式有些差异，有的地方专门用黑线来定义高压线，用橙线来表示轨道交通线，建设部管理办法统一用黄线表示这些线。
(90)罗静，曾菊新.空间稀缺性——公共政策地理研究的一个视角［J］.经济地理，2003（6）：722－725
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