空间利益调控的内涵

7.1.1　空间利益调控的内涵

1）空间利益引导

利益引导主要是指价值观念的引导，即通过宣传教育，使人们形成合法、合理、公平、公正的利益观，引导人们正确处理个人利益和公共利益、局部利益和整体利益、眼前利益和长远利益的关系。价值观作为非正式规则是经过相当长的历史积淀而形成，呈现为相对稳定的结构，并适应于特定的社会利益结构条件。当制度变迁使得社会利益结构发生变化时，原有的利益观念就会对现实产生反弹作用，特别是那些利益受损的社会阶层或成员，就会成为新制度的阻力和障碍。

在空间开发过程，各利益主体往往会出现利益观念的偏差并导致空间利益行为的失范。比如，政府部门长期执著于计划经济体制下“国家利益本位”的观念，长期忽视个体的合法权益，要求个体为“国家利益”作无偿的牺牲。还有些人习惯计划经济体制下的平均主义利益格局，对市场经济条件下社会利益分化和再分配认识不足。因此，在制度环境已经发生重大转变的社会条件下，要充分发挥空间利益引导机制的作用，首先要转变利益观念，形成与新制度环境相吻合的利益观。比如，从国家利益本位向公众利益本位转换，形成不同利益主体地位平等的观念。其次，正视市场机制导致的空间利益分化合理性，正确认识因现实条件的差异所导致的空间利益分配格局的落差。

2）空间利益约束

无论是正式规则还是非正式规则都对人们的空间利益行为构成约束，在现实中两者协同作用，共同约束各个主体的行为，促使个人或群体形成正确的价值观，协调利益关系，规划利益行为。法律法规是正式规则的主要形式，因此，要通过强化规划法律法规建设，加强对利益主体的法定约束，创造公平正义的社会环境，引导人们通过制度化的途径获得空间利益，防止非法的利益获取方式，减少空间利益的矛盾和社会冲突。此外，通过制度建设（比如产权制度），规范市场经济主体的行为，规范市场秩序，确保利益主体通过合法途径获得利益。

道德规范是非正式规则的重要组成部分，也是引导个体合理确定利益目标、选择利益行为的内生约束变量。社会转型期所出现的利己主义、拜金主义思潮导致个人欲望膨胀，也使得某些人想尽一切办法去最大限度地获取利益。转型时期制度建设的滞后性，给某些个体钻制度漏洞留下空间。比如在厦门郊区的征地拆迁中，经常出现某些村民在得知某个地块要拆迁的消息时，即通过“抢建抢种”的方式，以谋取超额的补偿款。这种行为是如此的普遍，并不会受到其他村民的道德谴责。

3）空间利益补偿

在经济转型时期所出现的不同利益主体发展差距加大，既有个体自身禀赋差异的原因，也有制度不完善方面的原因。一般而言，社会对于依靠个人智慧和努力，通过合法途径获得的利益社会接受度比较高，而对于那些依靠权钱交换等非法途径获得的利益接受度很低。但是，无论是非法还是合法，当社会利益分化过分悬殊时，都会导致社会不稳定，产生严重的利益矛盾与利益冲突。建立合理的利益补偿机制，可以给受损的主体提供一定的补偿，以提高社会公平的程度，促进社会稳定和发展⁽⁵⁾。与此同时，建立健全利益补偿机制并不意味着利益补偿是无条件和无限度的。利益补偿的标准应与社会经济发展水平相一致，补偿量应与利益受损程度对等，并且在同等条件下适用同等补偿标准，以免产生新的社会不公平。

4）空间利益表达

在空间开发过程中，出现利益矛盾和利益冲突是必然的，如果各利益主体的利益表达渠道不能通过制度化的途径得到表达，就无法进行利益的沟通和反馈，结果必然导致社会利益关系紧张。因此，必须努力构建程序规范、广泛参与、民意畅达的多元利益表达渠道和完善的沟通反馈机制，综合运用政策、法律、经济、行政等多种手段和教育、协商、调节等多种方法，依法、及时、合理地处理公众反映的问题，引导公众以理性、合法的形式，通过制度化的途径表达利益需求，解决利益矛盾，维护社会稳定。

当前，空间利益表达机制的缺陷主要表现在规划制度平台建设方面，各个主体只能借助于其他的制度平台［如听证会制度、信访制度、市长（局长）热线等等］来表达意见。正是由于缺乏有效的规划制度平台，各个主体的利益诉求无法通过正当、规范的渠道输入规划过程，以供调控、整合、汲取，从而形成社会普遍认可的规划政策。空间利益表达机制的制度建设包括两方面，一方面避免强势利益群体通过寻租、权钱结合等途径谋取不法利益，另一方面，为弱势群体建制度化的利益表达空间，形成科学合理的市民利益表达机制：

（1）增强市民的利益表达能力，提高市民的利益表达水平。随着我国市民社会的初步形成和空间利益意识日益觉醒，许多市民有了通过城市规划进行其利益表达的热情。但是，由于市民的规划专业知识有限和信息的不对称，使得市民利益表达效率低下甚至无效。因此，要加强城市规划知识的普及和宣传，增强市民空间利益表达的能力。

（2）建立健全市民利益表达的渠道和方法。市民的利益表达方式有两种，一种是个体方式的利益表达，这种方式表达出来的利益要求常常仅关涉个人或家庭，而对城市公共事务关注较少，其影响力也小；二是通过社区组织的利益表达，这种方式的利益表达涉及范围广、影响面大、参与人数多，影响力较大。目前，我国规划议程中，还没有充分发挥社区的利益表达渠道的优势，但这对于提升市民利益表达的效率至关重要，应该大力加以培育。

（3）利益表达的制度化建设。一方面，规划制度建设要与其他基本的利益表达途径建立有效的联系渠道，强化规划信息公开制度，加强与信访、人大、政协、媒体等机构的联系；另一方面，规划制度建设应该为市民利益表达提供更有效的途径，特别是规划决策过程市民参与制度的设定。

5）空间利益调节

改革开放以来，社会利益结构所产生的剧烈分化与整合，使不同群体之间的利益差距逐渐扩大，表现在空间开发和使用过程中所获得的利益差距逐渐加大，并反过来扩大了社会经济差距⁽⁶⁾。因此，必须建立健全空间利益调节机制，调节各利益群体之间的利益冲突，调整和缩小主体间的利益差距，促进社会经济的协调发展。总体而言，空间利益调控机制包括以下几个方面的内容：

（1）充分发挥市场机制在空间利益调节中的基础性作用。充分利用市场的利益增进作用，创造更多的空间交换价值和使用价值。利用市场机制为不同的利益主体创造公平竞争的环境，调整利益分配格局，减少不同利益群体之间的不公平感。

（2）在保障市场机制起基础性作用的同时，还要充分发挥政府的规划调控作用。政府主要应在“市场失灵”的领域发挥作用，通过制定法律及相关制度、政策，为不同社会成员参与平等竞争创造良好的环境。特别是在经济转型期，更要防止因体制弊端、制度不配套等原因，导致某些人获得非法或不合理的超额利益。政府应发挥与开发控制相关的政策工具的作用，比如开发权转移、税收、补贴等，调节各个主体之间利益分配⁽⁷⁾。

6）利益主体组织

利益主体的社会组织化程度，是市场经济和社会发育成熟程度的一个重要标志，也是现代民主政治能否健康发展的关键。改革开放以前，国家与社会是传统的一体化的结构格局，国家对经济和社会资源实行全面垄断，从而实现了对社会生活严格而全面的控制。同时，对任何相对独立于国家之外的社会力量，或予以抑制或使之成为国家机构的一部分，使得一个相对独立的、带有一定程度自治性的社会已经不复存在⁽⁸⁾。改革开放以来，随着行政性分权改革和经济性分权改革推进，中央政府逐渐放松了对地方的直接控制，市场机制逐渐发育，社会经济组织的自治性不断增强，以前那种个人—行政组织—国家的高度依赖状况有了很大改观。“自由流动资源”迅速形成与不断扩大，导致“自由活动空间的出现”，并在此基础上形成具有相对自主性的社会经济组织，如各种中介组织、学术团体、行业协会和民间组织等等。这些组织和利益群体的权力和利益相对独立化，它们日益要求将自治的自主权力制度化和规范化，以便建立相互平等的新秩序。