1.2.2 城市规划的空间利益调控作用失效
1）中国城市发展面临空间资源硬约束
（1）中国城市发展面临空间资源硬约束
根据国家发改委“十一五”前期重点研究课题“2030年的中国空间结构”的研究(43)，2030年，中国将达到16亿的人口高峰。东亚地区日、韩等经济体在完成工业化的时候，人均粮食占有量都在500 kg左右，若中国2030年人均粮食占有量为450 kg，总量是7.2亿t。如果中国能从国家粮食市场进口5 000万t(44)，中国自产粮食也必须达到6.7亿t。假设中国的平均亩产可以达到525 kg(45)，2030年中国耕地保有量必须达到17亿亩（其中75%生产粮食）。实际上1996—2003年期间，中国耕地减少了1亿亩，同期粮食产量从1998年最高的5.1亿t下降到2003年的4.3亿t，最重要原因是耕地面积减少，这其中虽然有为保护环境的退耕还林因素，但建设用地依然高达2240万亩。根据国土资源部公布的统计数据，到2006年10月31日，我国耕地面积保有量为18.27亿亩，也就是说中国未来占用耕地的极限是1.27亿亩。按照“十一五”规划，到2010年必须保住耕地面积18亿亩的低限，也就是说每年耕地减少不能超过650万亩。
2003年，3.5亿非农人口（还有1亿左右农民工在城市活动）的人均占地水平为146 m2（其中人均城市占地88 m2，对外交通占地6 688 m2），而1996—2003年中国城市和道路建设共占用耕地2 240万亩，同期城市人口增加了5 000万人，新增人口人均占地为300 m2，其中2003年占地647万亩，城市新增人口525万人，人均占地为813 m2。到2030年中国将到达人口高峰，亦将基本上完成工业化，按人口16亿和75%的城市化率计算，将比目前新增8.5亿城市人口，如果按1996—2003年平均城市化占地水平计算，将占用4亿亩耕地，按2003年水平占地则将超过10亿亩。从中我们可以看出，1996—2003年城市土地扩张的速度大大超过人口城市化的速度，也就是说，目前我国的城市化走的是粗放型的城市发展模式。按照这样的模式发展下去，必将导致中国的粮食危机，影响国家安全，因此是不可持续的。
正是因为中国城市发展面临着严峻的空间资源短缺的局面，国家采用了世界上最严格的耕地保护制度。以厦门为例，2005年厦门市计委负责人指出，根据当年各方面数据统计，当年项目建设一年对土地的需求约50 km2，但按以往经验，当年厦门能批下来的土地面积约11 km2，也就是说，厦门土地建设需求与供给的矛盾十分突出(46)。
（2）空间资源硬约束条件下，城市规划的空间利益调控作用更加突出
与空间资源短缺不相称的是，众多城市空间资源的低效利用。在城市建设用地规模急剧扩张的同时，存在着土地资源大量闲置的严重问题。据初步调查，全国城镇区规划范围内共有各类闲置和空闲土地近400万亩，占城镇建设用地总量的7.8%(47)；而已建设用地产出效益也普遍不高，中国大中城市单位建设用地GDP普遍在10亿元/km2以下，远低于香港、新加坡、首尔等城市。以厦门例，厦门市工业园区的平均工业产出水平约为21亿元/km2，但不同工业园区差别较大。在统计的10个工业园区中，开发效益低于20亿元/km2的工业园区有4个，20亿～30亿元/km2的有4个，30亿～50亿元/km2的有1个，50亿元/km2以上的有一个，即火炬高科技园区，达到110亿元/km2，在全国高科技园区中名列第一（但用地规模也最小）。但是与台湾地区的新竹科学园629亿元/km2相比，明显偏低（表1.2）。
表1.2 厦门主要工业区土地利用强度及经济效益情况 单位：亿元/km2
注：投资强度指单位面积用地上的投资金额；经济密度指单位面积用地上的工业产值。
资料来源：厦门市规划局.厦门城市总体规划（2005—2020），2004
改革开放初期，中国城市发展面临的主要矛盾是资本短缺，因此整个城市发展政策体系和制度设计向资本方倾斜，目标是尽可能多地引进资金和项目，扩大城市发展规模。在城市发展初期，空间资源是软约束条件，有多少项目就提供多少地，为了吸引投资甚至以修改城市规划、降低土地准入门槛、减免土地出让金为优惠条件。但是在新的发展背景下，空间资源成为硬约束条件。空间资源约束不仅表现为量的约束，更表现为优质空间资源的短缺。宏观层次上，我国适宜生产和生活的国土区域集中于沿海平原地区；中观层次上，大中城市则是空间区位条件比较优越的地区；微观层次上，各个城市适宜生产和生活的空间也是有限的。在空间资源成为硬约束条件后，各种利益主体对空间资源的争夺就变得非常激烈，使过去隐藏的、内在的矛盾得以凸现和爆发出来，并集中演化为空间上激烈的利益冲突。
在新的发展背景下，空间资源已经成为国家和城市发展的战略资源和稀缺资源，而城市规划作为空间资源配置的重要手段在整个国家的发展战略中占据越来越重要的地位。城市规划的一个重要功能就是通过调整空间发展战略，调整城市空间结构，从而使有限的空间资源得到高效和公平的配置，调整空间利益矛盾和冲突。
2）对城市规划作用的讨论
规划理论家对城市规划的作用有着各种各样的阐述。约翰·弗里德曼在《公共领域中的规划》一书中，分析了西方国家市场经济条件下城市规划具有10个方面的作用(48)：①指导经济稳定成长，为经济发展服务；②提供各种公共服务，满足社会需求，如国防、公共住宅、教育、医疗卫生等；③投资私人无意投资的领域，如公交、公路、大型水电站、城市土地开发整理等；④提供公共补贴，以资助某些有利全体公民的项目，如工业搬迁、农田占用补贴、再开发、新兴产业等；⑤保护业主的利益和地方经济利益，防止市场力过于膨胀，如制订用地规划、区划法、防污染法等；⑥调节收入分配，为市场受害者提供补贴，减少两极分化等；⑦协调区域发展，如流域开发、农业综合开发等；⑧保护社会利益，制约市场理性，如海岸规划、就业保护、野生资源保护等；⑨兼顾弱势群体，如对失业人员和妇女的补偿等；⑩其他抵御市场力的方面，如提倡社会与空间公平、资源保护等。
理查德·克罗斯特曼（Richard E.Klosterman）则认为城市规划的作用主要有四大方面(49)：①提升公共利益或集体利益，提供完全竞争市场所不能提供的公共物品，如健康和愉悦的环境；②提高公共部门和私人决策的信息质量，为他们的长远决策提供充分的信息；③处理个人和群体行为的外部效应，因为市场并不能使生产和消费的社会收益与成本反映市场价格；④关注公共和私人行为的分配效应，提高社会的可接受程度。
英国学者希利（P.Healey）认为规划实际上是一种政策导引，是政策制定和实施过程中的工具，其作用体现在以下方面(50)：①土地分配，在有竞争的地方最为典型；②协调和发展大型开发项目；③吸引资源以进行投资环境的建设与改造；④组织土地使用变化和开发的资金；⑤保护有价值的环境特征；⑥控制对战略至关重要的环境的小规模变化。英国环境部认为规划的作用有五个方面(51)：①实现国家政策；②为中央和地方政府的官员提供有关发展控制的导引；③帮助协调各类开发，无论是私人的还是公共的；④考虑财产所有者估价规划政策对他们利益的影响；⑤告知公众规划政策。
这些西方学者的研究是市场经济体制下的城市规划，规划作用的发挥主要是平衡市场、政府和社会之间的关系。首先，城市规划还是要为经济发展服务，但城市规划本身并不具备直接的经济发展功能，因此，城市规划并不能替代市场的功能。其次，城市规划是政府调控城市发展的工具，通过诸如土地分配、项目资金的支持、规划信息的提供等，即对城市空间开发中各个主体的行为进行利益引导和调节，以达成城市发展的目标。再者，城市规划是以社会理性（social rationality）为依据，在城市空间开发过程中采取一系列行动和措施限制市场理性的无限膨胀，维护社会公共利益，提供公共物品和公共服务。因此，城市规划已经超越了为城市建设进行土地利用布局之类的技术服务功能，更是政府实施城市公共政策或城市发展计划的手段，也是调控各个主体之间空间利益冲突的工具。
3）城市规划的空间利益调控作用
政治的根源和目的是利益，要实现或者满足利益，在特定的社会关系中，依靠的是权力主体所进行的政治活动。这种政治活动就是围绕着对利益的权威性调控进行的。城市规划部门之所以能够成为政府职能部门，就是因为其被赋予了对某种利益活动进行调控的权威。
（1）空间是城市规划调控的直接作用对象
第一，城市空间资源的合理配置。城市规划对于空间资源的配置作用是通过宏观规划和微观规划两个层面实现的。在宏观规划层面上，通过城镇体系规划、城市总体规划等实现对城市功能定位、城市空间发展方向的调控；在微观层面上，主要借助于控制性详细规划对城市土地使用性质、开发强度、环境质量标准等的规定，实现具体的城市空间布局构想。虽然土地利用规划对于空间开发规模具有更强大的强制力，但是城市规划却可以通过土地利用结构的调控，使城市各项活动可以按照经济效益的原则进行配置，从而使城市规划具有引导市场经济合理活动的功能，促进城市经济发展。城市规划可以通过调节公共性用地和商业性用地的比例，来协调城市功能完善、环境保护与经济发展之间的关系。
第二，城市公共物品的间接调控。城市功能的运作离不开公共物品，如城市基础设施、市政设施、社会公共设施，提供公共物品是城市政府的重要职能。城市的财政能力是有限的，而公众对于公共物品的需求则是无限的，由于这些公共物品的配置大都需要落实到空间层面上，因此，政府可以借城市规划的空间调控能力，实现公共物品的配置，进而实现对不同主体利益的调控。
（2）空间利益是城市规划调控作用的本质
城市规划作用的本质是调节主体有关空间开发和使用中的利益关系。经济体制转轨导致了社会利益结构和利益主体的多元化，城乡之间、地区之间的差异不断扩大，不同利益群体之间的冲突加剧，反映在城市土地和空间资源上的利益争夺和矛盾日益增加，这使得城市规划的空间利益调节和分配功能得以凸现，城市规划越来越具有社会利益分配和调节的功能。由于历史的原因，在对城市规划作用的认识上，我们一直是将其作为技术工具来看待。过去城市规划在对土地使用进行组织和安排时，侧重于按照土地使用的自然特征（如坡度、地质状况、植被状况、日照等）来评定土地的适建性；按照建筑物质量或历史文化价值评定改造方式（或者拆除）；按照地块的规模和功能需求进行土地划分。实际上这是将城市空间看成是均质的实体，忽略了在空间利益主体多样化的制度环境下，城市空间开发事实上是一个社会利益关系强制性变迁的过程。在这过程中城市空间所有者、使用者的利益诉求、价值取向成为制约城市空间开发的重要因素。社会利益关系的调整意味着某些主体的利益增进、某些主体的利益受损，城市规划应该发挥利益调控的作用，维护主体之间利益关系的均衡。
我国城市规划不仅仅提供空间资源分配和空间塑造的技术服务，更重要的是要发挥其空间利益调控功能，要体现和实现这种功能，城市规划就必须从技术工具向作为政府公共管理工具的公共政策转变。
【注释】
(1)孙立平.博弈——断裂社会的利益冲突与和谐［M］.北京：社会科学文献出版社，2006：13
(2)吴启焰.大城市居住空间分异研究的理论与实践［M］.北京：科学出版社，2001：19－25
(3)详见第3章。
(4)仇保兴.追求繁荣与舒适——转型期间城市规划、建设与管理的若干策略［M］.北京：中国建筑工业出版社，2002
(5)何丹.城市政体模型及其对中国城市发展研究的启示.城市规划，2003（11）
(6)毛寿龙.中国政府功能的经济分析［M］.北京：中国广播电视出版社，1996
(7)张忠国.城市成长管理的空间策略［M］.南京：东南大学出版社，2006
(8)陈建华，王国恩.区域协调发展的政策途径［J］.城市规划，2006（12）
(9)典型如2007年发生的无锡太湖水污染事件。
(10)邹兵.我国城镇群规划实施面临的困境与发展趋向［J］.城市规划，2006（1）
(11)何子张，邵斌.城市空间蔓延与空间政策分析［J］.规划师，2006（2）
(12)雷翔.走向制度化的城市规划决策［M］.北京：中国建筑工业出版社，2003：110
(13)黄士正.北京城市空间发展的政策选择［J］.城市问题，2003（3）
(14)2004年市土地储备中心负责运作的居住用地投放量仅占总量的22%。
(15)资料来源：南京市城市规划设计研究院有限公司，2004
(16)王雷.业主与施工队发生摩擦，广州丽江花园业主被打［N］.南方都市报，2003－01－06
(17)李红平，方三文，黄广明.一个明星社区的利益博弈［N］.南方周末，2003－05－29
(18)靳冬.申请听证被拒绝，祈福新村市政路规划之争升级［N］.第一财经报，2005－11－01
(19)李强.“丁字型”社会结构与“结构紧张”［J］.社会学研究，2005（2）
(20)任平.空间的正义——当代中国可持续城市化的基本走向［J］.城市发展研究，2006（5）
(21)资料来源：彭建波.构建面向底层社会的城市规划［J］.城市规划学刊，2006（6）
(22)典型事件如2003年南京邓府巷拆迁户自焚事件、2004年湖南嘉禾拆迁事件、2007年重庆“史上最牛钉子户”事件。
(23)万勇.旧城的和谐更新［M］.北京：中国建筑工业出版社，2006：27
(24)杨江.南京拆迁户自焚事件调查［N］.新民周刊，2003－09－01
(25)鲍海君，胡昱东.征地安置途径与失地农民社会保障体系建设//中国房地产研究.上海：上海社会科学院出版社，2003：7
(26)陈剑波.征地：农民利益受损不可小觑［N］.中国经济时报，2002－07－31
(27)姚时珍.中国公共住房政策模式研究［M］.上海：上海财经大学出版社，2003
(28)何子张，邵斌.从空间设计到空间政策——南京市绿色空间保护的规划反思与探索［M］//中国城市规划学会编.和谐城市规划—.2007年中国城市规划年会论文集.哈尔滨：黑龙江科学技术出版社，200
(29)由于厦门地域狭小，在行政区内难以找到可替代的石化工业区位置，从某种程度上说，在现有厦门行政区的限定条件下，缺少发展石化工业的空间。
(30)朱红军.厦门果断叫停PX应对公共危机［N］.南方周末，2007－05－28
(31)迟宇宙.定海古城不见了［N］.南方周末，2000－06－23；曲冠杰.定海古城被毁非情非理非法［N］.光明日报，2000－07－19
(32)刘彦.大卖场逼退老济南［N］.齐鲁周刊，2002－05－24
(33)孙施文.现代城市规划理论［M］.北京：中国建筑工业出版社，2007：435
(34)何子张，陈庆.试论城市规划理论的演进规律［J］.华中建筑，2005（3）
(35)段进.回归本体，加强城市规划的科学性［J］.城市规划，2003（2）
(36)段进.城市空间发展论［M］.第2版.南京：江苏科学技术出版社，2006：22
(37)何子张.我国城市空间规划的理论与研究进展［J］.规划师，2006（7）
(38)Friedmann，J.Planning Theory Revisited.Europe Planning Studies，1998，6（3）：245－253
(39)段进.城市空间发展论［M］.第2版.南京：江苏科学技术出版社，2006：28
(40)城市规划的基本任务是统筹安排城市各类用地及空间资源，综合部署各项建设，实现经济和社会的可持续发展。
(41)孙施文.城市规划不能承受之重——城市规划的价值观之辨［J］.城市规划学刊，2006（1）
(42)何子张.宏观调控·土地制度·城市规划［M］//中国城市规划学会编.2005年城市规划学会论文集.北京：中国水利水电出版社，2005：43
(43)王建.到2030年中国空间结构问题研究［N］.中国经济信息网，2005－07－08
(44)由于中国是人口大国，不可能完全依靠国际市场供给粮食。目前，世界粮食每年贸易量2亿t左右，若中国可以获得1/4上限，就是5 000万吨。而达到或超过这个上限在许多人看来是不可能的，这意味着世界范围内其他国家将面临饥荒。
(45)这就要求单产水平要从1998年的粮食单产高峰亩均390 kg，增加135 kg，超过了目前世界粮食亩产量最高的荷兰（512 kg）。改革开放25年中，中国的粮食亩均产出水平增加了110 kg，要求未来25年再增加135 kg有一定可能。
(46)刘艳.厦门视角里的政府工作报告［N］.厦门日报，2005－03－06
(47)2005年6月25日国土资源部部长孙文盛关于纪念第十五个“全国土地日”的讲话：“节约集约用地，促进科学发展。”
(48)转引自：石楠.试论城市规划社会功能的影响因素——兼析城市规划的社会地位［J］.城市规划，2005（8）
(49)Richard E Klosterman.Arguments for and against Planning［A］.in：Scott Campbell，Susan S Fainstein.Ed.Readings in Planning Theory［C］.Cambridge，Mass.：Blackwell Publishers，1966：162
(50)Healey，P.The Role of Development Plans in the British Planning System：An Empirical Assessment.Urban Law and Policy，1986（1）
(51)孙施文.城市规划哲学［M］.北京：中国建筑工业出版社，1997：41
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
