城市空间的利益分析

3.2.3　城市空间的利益分析

对城市空间的利益分析实质上是对开发和使用城市空间的主体之间关系的分析，因此，城市空间的利益分析无法从城市空间的物质属性获得结论，而必须深入到城市空间的社会关系中去揭示。城市空间交换价值和使用价值的分离，需要城市规划来调控空间开发过程中的利益关系，防止城市空间开发的负外部性，维护社会公共利益。

1）城市空间的交换价值与使用价值

作为可以为人们所使用和感受的城市空间产品就是城市空间的使用价值。城市空间的生产，无论是采用何种方式，都需要资金和劳动力投入，它与市场中任何一种商品一样，可以进行交易，这时体现的是城市空间的交换价值。城市空间利益就是主体对于空间使用和交换价值的需要。为城市空间生产付出成本，追求城市空间生产利润的主体关注的是城市空间的交换价值，如政府、开发商和购房者；而城市空间的使用者（市民）关注的是城市空间的使用价值。

城市空间交换价值与使用价值的错位，有可能导致恶劣的城市空间环境。由于某些主体是从城市开发中获得利益，因此只重视城市空间的交换价值，将城市空间作为谋取高额利润的工具，而无视城市空间的使用价值。于是“城中村”原有居民为获得更多的出租房面积，争相建设高密度的“握手楼”；开发商为获得超额利润不断提高利润率，降低居住环境和城市公共环境的质量。

2）城市空间生产与使用中的利益

在很长的历史时期内，城市的形成和发展被认为是社会生产力发展、技术进步、产业结构调整、经济发展的结果。城市的主要功能体现在政治、军事和文化方面，在经济上城市主要起消费的作用，为满足城市生活和发展所进行的城市建设被认为是一种消费活动。随着城市化战略从国家的配套战略上升为核心战略，人们对城市建设的理解产生了重大转变。“20世纪50年代以后，人们开始考虑另一个问题：社会的发展已经不是仅依靠产业的推动，城市将成为推动经济社会发展的重要动力。”⁽⁵⁵⁾张庭伟认为，城市化“成为经济的新增长点”，已被赋予“拉动经济发展”的重任，其实质是，城市化已成为一种生产手段。城市建设活动已不再是消费，而是一种生产活动，其产品是城市化的空间，包括城市空间的“量”的增加（非城市空间向城市空间转化，包括原有城市建成区的扩大，以及新城市、城镇的增加）和“质”的提高（原有城市空间质量的提高，包括旧城区空间的重组和改建）⁽⁵⁶⁾。这实际上是将城市建设作为城市空间生产来理解，城市化的进程实质上是通过城市空间的生产得以实现，包括城市空间量的扩张和城市空间内涵的优化。

城市空间生产概念突出了城市空间的经济属性，城市空间生产是一个财富积聚的过程，而对建成的城市空间分配、使用的过程则是一种利益分配的过程。大卫·哈维通过对西方资本主义国家生产演变过程的研究发现，资本主义国家财富积累的主要方式已经从工业品生产转为对建成环境（即城市空间）的投资。从表3.2可以看出，1970年英国股票资本总额和资本构成中建筑都占据大部分的份额，这样，对大多数人来说，城市空间（即空间产品—建筑）是其最大的利益所在，也成为社会矛盾的焦点。

表3.2　1970年英国股票资本总额和资本构成

正是由于城市空间生产过程蕴藏着巨大的利益，在市场经济条件下，城市空间就成为某些利益集团和个人谋取经济利益的媒介。由于城市空间的排他性，导致优质区位空间资源的稀缺性，人们对处于优质区位的城市空间的竞争就必然导致利益冲突。哈维通过引入建成环境（built environment）的概念，对资本主义条件下城市空间生产和使用进行深入的批判。在哈维看来，资本主义条件下的城市空间生产与使用是资本控制和作用下的结果，是资本本身发展需要创建一种适应其生产目的的人文物质景观的结果，因此资本主义条件下的城市空间生产过程因此也负载了资本主义生产中的矛盾。我国正处在快速城市化的进程，城市空间的外部拓展和内部重构正在以空前的规模急剧地进行，这不仅仅极大地改变了整个国土的地表景观，更是一个巨大财富和利益重新配置的过程，也就是社会利益格局大调整的过程，在这个过程人们对城市空间的利益争夺会更加激烈。

虽然城市社会经济问题的解决，无法仅仅通过建构城市空间秩序来达成。但是，如果我们将空间生产和使用过程置于广阔的社会经济背景中考察，则空间与社会并不是相互分离和独立的实体，社会组织和空间过程不可分离地交织在一起。法国学者列斐伏尔认为，空间不仅是社会关系演变的静止的平台和容器，相反，当代众多的社会空间往往矛盾性地互相重叠、彼此渗透。“如果未曾生产一个合适的空间，那么‘改变生活方式’、‘改变社会’等都是空话”⁽⁵⁷⁾。由此，我们可以得出城市空间生产与使用中的利益已经成为当代社会主体利益的主要内容，城市空间利益的争夺承载了社会利益关系的作用力，城市空间利益的分配深刻地影响社会利益格局。

3）城市空间的外部性与利益调控

外部性，又称为溢出效应（spillover over），任何一样物品或行为直接影响到他人却没有给予或得到补偿，就出现了外部性。在研究城市空间问题时，还可以称为“邻里效应”（neighborhood effect）。这种空间效应增进某一主体利益时，就是正外部性，比如河流污染治理和景观整治改善了两岸居民的生活环境，提高了其房产的价值。如果空间效应损害某一主体利益时，就是负外部性，如侵占公共绿地的房产开发、间距不足的高楼阻挡阳光、混杂的广告牌形成的视觉污染等。由于城市空间的“混合物品”特征，使得治理城市空间外部性的策略面临三种选择：第一，创造一些条件，由市场来治理外部性；第二，实行政府干预，发挥公共部门的优势来纠正外部性；第三，政府与市场共同合作治理外部性⁽⁵⁸⁾。

（1）政府治理城市空间外部性的机制

政府治理可以通过政府规制、财政手段或法律规范治理城市空间的外部性。行政手段就是采用政府规制的策略⁽⁵⁹⁾，它一般分为经济性规制和社会性规制两个部分。经济性规制又有以下方式：①进入规制。进入规制的目的是限制过度进入，保障社会总成本的最小化和资源配置的高效率。比如为保证大型建筑或城市基础设施的建设质量，政府通过注册制度、颁布许可证、申报程序，使得只有那些拥有较强技术和资金能力的规划设计及施工单位，才有资格进入该行业。②数量规制。比如为了控制某一工业区的环境质量，可以制定相关的环境质量标准，凡是达不到相应的环境标准的工厂要停产或转产。③价格规制。政府部门从资源有效配置和服务的公平供给出发，对空间产品价格进行规制。比如，厦门为了解决中低收入者的住房困难所推出的社会保障性住房，则由政府部门规定了住房的价格。

财政手段主要有征收地租、补贴、收费或罚款、法律措施。①征收地租。比如城市公共空间开发的外部正效应，大部分会通过市场的作用资本化于地租之中。在我国，目前除地租之外，与此相关的一项税收是土地增值税，但其不足之处是只有在土地交易时，从中获利的原土地使用者才需要交纳该税项。②补贴。政府可以给私人开发商提供补贴，降低开发商提供公共城市空间产品的边际成本，达到纠正市场失灵的目的。③收费或罚款。比如当某一项开发不能提供足够的人防空间面积时，政府向其征收费用，以便在城市其他地方建设短缺的人防设施。④法律措施。法律措施是政府纠正外部性的重要途径，同时，也是在信息不完全的条件下尽量避免寻租和腐败现象的必要保障。

（2）市场矫正城市空间外部性的机制

新制度经济学认为，在存在外部性的场合，市场机制的确会导致效率损失，但政府并不是弥补效率损失的唯一途径，在某些情况下反而会加大效率损失。只要创造市场交易所需要的条件，如界定产权，市场机制同样可以解决外部性问题，从而减少甚至消除效率损失。在这些条件中，组织设计的变革和产权界定是很重要的两条途径。

①组织的一体化。以传统福利经济学的观点，城市规划作为一种政府干预市场的制度安排，其主要目的就是要减少市场自身的“失败”而带来的社会外部成本，即由市场自身发展而造成的社会不公平以及对于环境的负面影响。以E.R.Alexander（E.Alexander，Faludi，A，1989；E.R.Alexander，1992，1994，2001a，2001b）为主导的交易成本规划理论从组织的角度强调不论是市场，还是政府干预，主要的是要看这种制度设计和安排是否有效地减少交易成本。不是市场需要规划，而是组织需要规划。

②产权界定。新制度经济学家科斯认为，外部性从根本上说是产权界定不明确或界定不当引起的，所以只需要界定并保护产权，而随后发生的市场交易就能达到帕累托最优。科斯认为，在交易成本为零和对产权充分界定并加以实施的条件下，外部性因素不会引起资源的不当配置，这就是著名的科斯第一定理。由于假定交易成本为零是很不现实的，于是发展出科斯第二定理：在产权明确的情况下，如果交易成本不为零，或者不是小得可以忽略不计，那么合理的制度选择就可以减少交易成本，使外部性内在化，使资源得到合理的配置。

产权学派则强调政府干预市场发展的制度设计和安排本身也存在交易成本问题。因为如果通过政府干预的制度安排的交易成本大于没有政府干预的市场自身交易所带来的外部成本，那么，从整体的社会成本来说，这种政府干预的必要性就不大了。如Chris Webster（C.Webster，1998）教授等强调明晰界定产权制度具有最根本的重要性，城市的发展应当是一种“自发自主型”发展⁽⁶⁰⁾。