基于空间利益调控的规划政策创新

7.4　基于空间利益调控的规划政策创新

在新制度经济学家舒尔茨的经典性分析中，制度的类型包括用于公共物品和服务的生产和分配的框架。从这个意义上，城市规划与设计无论是表现为具体的规划设计成果，还是体现为日常的规划管理行为，都是由政府生产和分配一种公共物品或公共服务，因此可以被抽象为一种制度。城市规划作为一种制度创新，要依靠一系列政策工具来贯彻实施。现代城市规划作为一种社会建制，涉及诸多因素，具有多个层面及多样属性。从城市规划编制和管理的不同阶段和层次分析，不同层次的规划对应于不同层级的主体利益。如中央政府和地方政府关注的内容与其利益诉求密切相关，中央政府赋予城市规划的重要任务是落实宏观调控政策，“城市规划”较多展现为宏观层次的政策工具特性，常用的是国家和区域的规划政策指引、政策分区和空间管治。宏观层次的空间规划，包括全国性的国土空间规划和区域性的城镇体系规划，由高层级政府（包括中央政府、省级政府）审批，必须要遵循高层级政府的有关政策要求，并据此构建地方的规划政策框架。高层级的规划对地方城市规划起政策指导作用⁽⁸¹⁾，所以宏观层次的规划必须突出其政策性，并发展出有效的规划政策工具，以便真正发挥规划的空间利益调控作用。

地方层面的城市规划又分为两个层次，第一个层次是形成中观的城市空间政策框架，即在遵守国家宏观政策的前提下，还要为城市的发展制定具体的目标及政策框架，以及处理好与空间相关的各项物质性和非物质性要素。中观的城市空间政策框架，不仅仅是展现城市空间发展的图景，更重要的是发展出实施该空间政策的政策工具。地方层面的城市规划还承担着具体实施落实城市规划的功能，在实施性规划阶段，其编制以有关的政策和高层次的规划为依据，综合各项社会性、工程性因素，协调各方利益，形成指导土地开发和利用的技术规定。第二个层次是在开发控制阶段，为地方城市规划的“依法行政”提供政策法规依据。构成规划许可依据的规划（如控制性详细规划）和政策必须转化为“法律文件”，只有当规划文本和政策文件转变成政策规范，或以“行政命令”的形式发布后，对具体行政行为才具有羁束力。为开发许可所发展出来的空间利益调控的政策主要有奖励性区划政策和规划得益政策。

从“政策内涵”的角度来说，城市规划政策是指导城市规划管理的一系列规则，一类是国家权力机关制定的有关城市规划的行为规范和准则，包括国家的规划法规、技术规范和技术标准，以及相应的地方性规划法规，如地方城市的“城市规划条例”和相应的“城市规划管理技术规定”或“城市规划标准与准则”。另一类是已经转化为公共政策的城市规划成果，如国家空间规划、区域和城市总体层面的空间规划，以及指导具体开发的详细规划⁽⁸²⁾。从“政策载体”的表现形式分，一种是“政策文件”，表现为“指示、决定、通知、指引”；另一种表现为“法律文件”的形式，如构成城市规划制度的法律、规章、条例、命令等。

城市规划政策体系的构成，包括宏观国家政策导向、区域性规划政策和地方城市规划政策（图7.4）。城市规划政策并不是自成一体的封闭系统，在纵向上地方城市规划政策要反映和落实国家宏观政策导向。根据我国的行政等级可分为国家规划政策、区域性规划政策（省或跨市的区域）、城市规划政策。国家的宏观政策和规划政策又通过具有战略性和政策性的宏观空间规划来体现，如国家空间规划、区域空间规划。在宏观层次的空间规划编制中，需要体现国家和区域政府的宏观政策及相关的法律、法规和部门政策。而城市空间政策体系的建构，需要结合地方的具体条件，通过与部门合作，整合城市规划政策和相关部门的规划，从空间层面上落实国家及高层级政府的政策要求，同时也能反映地方实际的城市空间政策体系。

城市总体规划和近期建设规划是城市空间政策体系的重要内容，这些内容又要通过详细规划实现对空间开发的控制和引导。由于实行的是通则式与判例式相结合的规划管理模式，地方性的规划标准与规范、与开发控制相关的标准与规范，以及为特定区段的开发控制所制定的奖励性区划政策、规划得益政策成为引导规划编制和实施的政策内容。

图7.4　城市规划政策体系构成