宏观的空间规划政策指引

7.4.1　宏观的空间规划政策指引

1）国家和区域的规划政策指引

国家和区域的规划政策指引是指国家、跨省域或省域范围内，政府对所属区域内空间发展意愿的具体表达，是国家和区域整体空间资源开发利用，协调区域发展和城乡关系，调整规划中各种利益群体关系的指导性工具，它对下一层次的空间规划起到指导作用。英国在国家规划政策的制定方面有丰富的经验，已经成为英国规划体系中重要的调控手段。1988年英国规划大臣开始发布“政策指引”（Planning Policy Guidance），于1994年全部完成。国家规划政策指引是一个政策群，该政策群包括25个主题，不同主题反映不同时代政府关注的焦点，20世纪80年代和90年代初，重点集中在开发的类型上，如住房、工业和商业开发、通讯、体育休闲和旅游等，以及与地点有关的城镇中心和海岸规划等。而20世纪90年代出台的政策指引，主题更多地与环境问题相关，如自然保护、废弃物管理、可再生能源、污染控制等⁽⁸³⁾。政策指引出台以来，就一直处于不断的检讨、增补和修订中，直到2004年开始，重新修订为“规划政策陈述”（Planning Policy Statement），规划政策的焦点转向可持续发展，内容包括社会凝聚力与包容、环境保护与改进、自然资源的明智使用、可持续的经济发展、开发规划中的整体可持续发展。除了国家层次的国家规划指引之外，在区域层次还有“区域规划指引”（Regional Planning Guidance），如“伦敦战略指引”、“大曼彻斯特政策指引”等。英国的规划政策指引有以下特点：

（1）明确的法律地位。根据英国的《规划与强制购买法》，制定和修改国家政策指引是规划大臣的权利和职责。但是规划指引中所包含的政策，对地方政府编制的开发规划和地方政府具有直接干预作用。中央政府有责任对地方规划编制发表意见，以保证国家政策在地方决策中得到正确体现。其次，政策指引对具体项目决策具有间接影响作用。虽然政策指引在具体事项的决策中没有法定作用，但地方政府在颁布规划许可时，政策指引是必须要考虑的重要因素，也是规划上诉的依据。再者，政策指引是规划实施中监督的依据之一。如果地方政府公布的开发计划不符合已批准的开发规划，规划大臣有权取消地方规划部门的决定。这是政策指引成为裁决的依据之一。

（2）开放性和及时性。政策指引采取专题分类的方法，每项主题都拥有独立的表述空间，可以根据形势发展不断补充完善相关专题，使其内容始终保持前瞻性。如20世纪90年代末，产业集群成为空间发展的重要形式，当时的环境与交通部及时组织相关课题研究，很快将产业集群规划纳入1999年新修订的“发展规划”政策指引中去。

（3）监督机制。规划政策本身对地方规划不具羁束性，但规划大臣保留了介入听证和质疑的权力，而政策指引是其监督地方编制和执行规划的主要依据。

（4）公开性。政策指引以书面的形式分专项刊印发行，在政府网站可以随时查阅，公众可以方便地获得相关资料。

改革开放以来，我国城市规划政策体系，已经构筑起一套由规划法律、行政法规、通知文件组成的政策框架，中央和建设部领导的“讲话”是阐述国家发展目标和规划政策的“指示”。但是目前的规划政策体系在结构和政策表述上存在着一系列问题。通过行政通知和文件的方式所表达的规划政策，在实践中缺乏协调性和开放性，在政策内容的表达上缺乏逻辑完整的框架。现行由“法律、行政法规（国务院令）、部门规章（建设部令）”组成的政策法规体系中，囊括了规划、建筑生产、房地产、市政等诸多方面的内容。规划政策法规混杂于其中，降低了城市规划应有的统筹地位，也缺乏规划行业自身应有的逻辑关系，降低了规划政策的系统性和完整性，既不利于人们总体把握政策内容，也不利于监督执行⁽⁸⁴⁾。《城市规划法》虽然在整个城市规划行业具有最高的地位，但作为法律文件，不能替代政策文件的作用⁽⁸⁵⁾。“领导讲话”往往代表政府高层意愿，其中往往包含论据和一些个人观点，不是正式的政策文件表达形式。开始于20世纪80年代的《建设事业技术政策纲要》虽然是一个比较系统地阐述了规划的技术政策，具有表述规划政策的基础，但文件将城乡规划与其他行业政策混编，无法成为独立系统的规划政策文件。而且由于没有法律授权，也不是行政命令，致使其实用性大打折扣，在社会和行业内影响力小，没有真正发挥政策指引作用。

在区域层面，我国某些地区在区域规划和地方城市规划管理工作中，借鉴国外的先进经验，利用地方法规的授权，编制地方性的城市规划政策指引。如1998年9月广东省城市规划行政主管部门——广东省建设厅公布了《广东省城市规划指引（GDPG）》，该指引就城市规划的某些专题公布了一系列引导型政策和技术要求。它针对不同时期城市规划建设管理方面存在的突出问题、省内各地城镇的发展动态和社会公众普遍关注的规划热点，在遵循现行城市规划法规的基础上，对一些城市规划政策和技术做出强调、深化和补充。它们不仅延伸了我国现有城乡规划法律、法规、规范的基本要求，而且弥补了国家规范对地方规划指导性不足的问题⁽⁸⁶⁾。《广东省城市广场规划设计指引》（1997）对城市广场体系规划确定原则，并做出分类、分级规定；对城市广场设计的原则、规模尺度、空间形式、景观设施、服务设施、交通组织、市政配套等做基本规定和必要分类；对城市广场建设管制的措施如容积率、鼓励措施等做出简单规定；并对广场规划设计的审批、实施和维护管理做了具体规定。从中可以看出，指引在规划设计的技术内容方面规定比较详细，但规划编制、实施管理过程等政策性内容还比较薄弱。

从上文分析可知，我国应加强国家和区域的规划政策指引的政策工具作用，在国家层面构建一个逻辑清晰、表达明确、与时俱进，并拥有法律授权的规划政策指引，强化国家对地方城市规划的指导和干预作用。该指引的建立应该注意以下要点：

（1）明确国家规划政策指引的法律地位。建议授予国家城市规划主管部门编制国家规划政策指引的权力，明确规划政策指引对地方城市规划的指导作用。

（2）整合现有的国家规划政策文件，形成一个形式明确、逻辑清晰、框架开放的国家规划政策指引表述平台。在整理现有的规划法律、行政法规、通知文件的基础上，按照专题和地区两种分类方式，编制国家政策指引。对于那些跨省地区，可以由中央政府出面编制“区域规划政策指引”。区域规划政策指引必须符合国家规划政策指引。

（3）加强省级地方规划政策指引的作用。鉴于我国地域广阔和发展不平衡的现实，发挥省一级规划政策指引的作用，既能够适应地方实际，又适应中国行政体制的实际，强化省级规划部门对地方城市规划的指导作用。可以在总结广东省经验的基础上，明确省规划政策指引的法律地位和执行主体，各个地方可以根据地方实际，在遵守国家规划政策的基础上增加或调整相关专题，也可以编制省域内的“区域规划政策指引”，如广东省可以编制“珠江三角洲区域规划政策指引”。

（4）配套相应的监督、激励和反馈机制。如果仅仅依靠政策文件而没有相应的监督、激励和反馈机制，则无法保证地方政府能自觉遵守政策指引。应在保持地方政府对规划许可裁量权的基础上，授予规划督察部门审查规划许可的权力，同时规定政策指引是规划督察部门审查的依据。

2）政策分区与空间管治

在西方国家，宏观的空间规划往往与相应的政策指引相结合，如《欧洲空间发展战略》（ESDP）、《荷兰第五次全国空间规划》等，就是将空间规划的某些结构性原则转译为空间发展的政策指引，而政策分区与空间管治是落实政策指引的主要政策工具，并通过划定各种“管制线”落实政策分区。

（1）“政策分区”与空间管治相结合。所谓“政策分区”，就是将规划区域内的土地，按照某种标准和依据划分不同类型的空间政策地区，如在规划中确定鼓励发展、控制发展和严格保护的区域，分别制定空间管治政策。空间政策分区的出发点是对整个区域的空间资源保护和利用进行整体的安排，这是编制规划进行区域空间组织必须发挥的作用。按照分区的方式，可归纳为开发强度分区、发展优先性分区、空间类型分区、空间结构分区、管治协调分区、发展政策分区等几种主要方式。在国外“政策分区”作为宏观规划的空间利益调控工具得到普遍的应用。如英国的《东南区区域规划指引》根据地区的经济发展水平和面临的问题，将英国东南部主要分为：大伦敦地区、泰晤士门户区经济复兴优先区域、西部政策区、潜在增长区域，并且对各个地区的区域发展及其问题提出了规划的指引，对开发商与各地机构进行合作的发展规划、交通规划等提出发展策略。

政策分区与空间管治是西方政府治理思潮的产物，有着自身特有的政治和经济背景，一方面治理倡导的政府和非政府、公共部门和私人部门之间的对话机制；另一方面也是西方国家数十年来在“国家干预”和“自由经济”两种理论争执之间不断选择并调整政府定位和管理模式的一种结果。相对而言，中国的空间管治更具有政府对区域空间发展进行管制、引导和协调等“增长管理”的特征⁽⁸⁷⁾。2006年的《城市规划编制办法》要求市域城镇体系规划应“确定生态环境、土地资源和水资源、能源、自然和历史文化遗产等方面的保护与利用的综合目标和要求，提出空间管制原则和措施”；中心城区规划应“划定禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管制措施”。可见“空间管制”更侧重于对需要控制和保护的各类资源的强制性管理。

2003年编制的苏锡常都市圈规划提出了“区域空间管治协调”的概念。针对实施主体仍然是不同区域的政府，苏锡常都市圈规划在尊重苏锡常各方利益的基础上，以追求区域整体利益和长远利益为最优原则，倡导都市圈各个政府之间的对话与合作，通过对跨区域基础设施、大型骨干工程的建设和城乡空间开发与保护的引导，保证重点开发地区的建设效益，协调利用区域资源，有效保障生态环境，促进我国都市圈行政体制改革，形成我国都市圈特有的“管治协调”理念。苏锡常都市圈规划按照协调为主的目标，从都市圈内自然条件、综合区位、产业特色、发展水平、发展要求等综合角度，在都市圈内划分五个重点管治地区：沿沪宁线地区、环太湖地区、长江沿岸地区、沿沪地区和宜溧金丘陵山区。

2005年编制的《珠江三角洲城镇群协调发展规划》则提出建立一套“政策分区”与空间管治相结合的区域空间管理和调控机制，是通过空间政策及其制度平台构建的一种区域空间管治体系，其根本的手段是通过对区域内不同的地区实行差异化的政策和空间管理要求。对于那些需要严格控制的政策分区，出台相应的政策指引。如为加强对“区域绿地”的管制，2003年由广东省建设厅颁布了《区域绿地规划指引》和《环城绿带规划指引》，把区域绿地和环城绿带规划纳入城镇体系规划和城市总体规划，对区域内不可建设用地从规划政策层面实行严格的“绿线管制”。政策分区与空间管治的结合体现在以下方面：

①分类管理与指导。规划将区域内生态环境、城镇、产业与重大基础设施划分为九类政策地区，以便提出不同的引导和控制要求。其中包括：区域绿地、经济振兴扶持地区、城镇发展提升地区、一般性政策地区、区域性临港基础产业与重型装备制造业集聚地区、区域性重大交通枢纽地区、区域性重大交通通道地区、城际规划建设协调地区、粤港澳跨界合作发展地区（表7.1）。针对不同的政策分区，规划确定不同的空间管治原则、管治方式、管治内容等，与政策分区相辅相成，相互衔接。

②分级空间管治。空间管治的级别划定是依据该政策分区在整个区域中利益相关度，公共物品程度越高的地区，其规划制定和实施的行政管理门槛越高，一共分为四级。

表7.1　《珠江三角洲城镇群协调发展规划》9类政策地区及其空间管治

（续表7.1）

资料来源：广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划，2005

（2）以“管制线”进行空间落实。如果宏观规划所划定的政策分区（尤其是不可建设的区域）仅仅是以示意图的方式标出，那么在具体建设中，地方政府可以使用“模糊战略”进行蚕食建设⁽⁸⁸⁾。制定“管制线”可以发挥城市规划的空间落实功能，将那些需要重点保护的战略性空间资源进行空间落实，明确控制边界和责任主体，以强化规划对开发的控制力，使模糊战略失效。

我国城市规划确立五类“管制”线的控制体系⁽⁸⁹⁾。这五线是指：城市红线，即城市规划中确定的建设用地红线、规划道路红线和建筑红线，对“红线”的管理体现在对容积率、建设密度和建设高度等的规划管理；城市绿线，指城市各类绿地范围的控制线；城市蓝线，指城市规划确定的江、河、湖、库、渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界线；城市黄线，指对城市发展全局有影响的、城市规划中确定的、必须控制的城市基础设施用地的控制界线；城市紫线，指国家历史文化名城内的历史文化街区和省、自治区、直辖市人民政府公布的历史文化街区的保护范围界线，以及历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线。

2003年《广东省中心镇规划指引》提出了“三区六线”规划控制体系概念。“三区六线”是一种从控制区域开发活动角度构建的全覆盖空间控制体系，侧重从生态环境安全的角度对市域的开发活动进行控制。“三区”是通过对区域内不同地区赋予差异化的土地开发许可权限，进行空间管治各类型地区的划分，其中区域绿地即是不准开发许可的一种特殊类型地区，其次还包括有完全开发许可的非农业建设区、仅有部分开发许可的控制发展区。“六线”是实现“三区”政策区划的政策工具，政府部门通过“管制线”实施对“三区”的划定和管理，落实国家要求的强制性内容（表7.2）。

表7.2　广东中心镇镇域空间管治——三区六线

（续表7.2）

资料来源：整理自：袁奇峰，方正兴，等.中心镇规划：从村镇到城市的路径设计——《广东省中心镇规划指引》编制的背景与创新［J］.城市规划，2006（7）