水资源保护领域立法概述

第一节　水资源保护领域立法概述

水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是农业的命脉、工业的血液、生命的源泉，是地球上所有生物的生存之本，是地球系统中最活跃和影响最广泛的物质。水是生态系统物质循环和能量流动的主要载体。人类四大文明是伴随着对河流的开发而发祥起来的。因此，避水而居与逐水而居，构成了人类早期认识水文规律、开发利用水资源的基本内容。水是人类生存的生命线，人类不仅依靠摄入水分来补充身体的不断损失，而且，人类生存和发展所需要的动植物也需要水来维持，水也是现代工业和科技正常运行必不可缺的因素。人类和水的关系至为密切，不论是生活、生产，还是生态，都离不开这一宝贵的自然资源。

然而，随着人口的增长、经济的发展和城市的扩张，人类目前面临着十分严重的水资源问题。水资源短缺已成世界性的问题，据联合国提供的数字显示，目前全世界已有10亿人得不到充足、清洁的饮用水；占世界人口4%的80多个国家正遭受缺水威胁，水资源争端已在北美、南美、东南亚、非洲和中东地区频频发生。

我国是水资源贫乏的国家，人均水资源仅为世界平均水平的1/4。同时，水资源在时间和地区分布上很不平衡，由于所处的独特地理位置和气候条件，使我国面临水资源短缺、洪涝灾害频繁、水环境恶化（通俗说是“水少”、“水多”、“水脏”）三大水问题，对国民经济和社会发展具有全局影响。母亲河黄河连年断流，不仅给下游工农业活动带来了十分严重的困难，而且断流使沿河一线地下水位大幅下降，蒸发减少，局部地区气候会变得更为干燥，缺少植被的庞大河道滩地有可能变成千里沙河，进而使两岸荒漠化。长江是中国4亿人赖以生存的基础，但它正在发生前所未有的变化，中、下游年年在洪水中挣扎，而上游的垦殖正把大片山岭变成寸土皆无的石漠，如果这种趋势还不能得到有效遏制，长江流域180万平方公里内的生态恶化将不可逆转。西北地区水资源极其有限，用水量正随西部开发而猛增，但大量劫夺生态用水，造成生态恶化，供水总量却在不断下降，如不制止这样的恶性循环，大西北将变成不毛之地。东北的生态系统在50年前还相当完整，无边的森林、大片的沼泽、肥沃的土地，形成了一个良性生态系统。几十年来，森林被滥伐，沼泽被排干，黑土被滥用，生态系统严重失衡。如今的东北，水土流失严重，水旱灾害频仍，部分地区甚至出现了荒漠化迹象。海河流域的水资源虽然较西北丰富，但这里的人口规模巨大，河水几乎被分光喝尽，沦为了一条条排污水沟，水危机已到了一触即发的地步。淮河流域生态破坏严重，水、旱灾频发，加之上游城乡的恶性排污，使得人口密集的下游平原地区面临有水不能用的窘境。东南地区降水丰富，河流众多，但其水资源现状也不容乐观。地处太湖流域的江浙地区，围湖造田危害巨大，浙闽山地因乱砍滥伐而失色，两广地区的水资源同样因山林砍伐而减少。而污染的问题在整个东南地区都普遍存在，尤以太湖流域和珠江三角洲地区最为严重。西南地区的水资源也潜藏着巨大的危机，云贵川山地广在，多年滥垦已造成严重水土流失，而这个趋势至今难以遏制。青藏高原因地广人稀，水资源相对丰富，但这里的生态又极其脆弱，一旦平衡打破，后果不堪设想。

我国的水污染也相当严重。据国家环保总局发布的2001年环境状况公报统计，全国废水排放总量为428.4亿吨。比2000年增加3.2%，其中工业废水排放量200.7亿吨，生活污水排放量227.7亿吨。我国七大重点流域地表水有机污染普遍，面源污染日益突出，七大水系中，42%的水质超过三类；全国有36%的城市河段为劣五类水质，丧失使用功能；大型淡水湖泊（水库）和城市湖泊水质普遍较差，75%以上的湖泊富营养化加剧；多数城市的地下水受到一定程度的点状或面状污染，局部地区地下水矿化质超标。北方干旱地区和许多城市严重缺水。

可以看出，我国的水污染恶化的形势仍然十分严峻。水资源短缺和水污染严重，已成为我国经济与社会发展的制约因素。

为了保护和合理利用水资源，改善自然生态环境，各级政府采取了一系列措施，其中加快水资源领域立法是一项重要手段，并取得了显著成效。目前，我国水资源保护和管理领域已初步形成了以《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）为主体，其他相关法律法规和政策为配套的水资源保护法律体系框架。从我国的立法体制来说，除《宪法》外，水资源保护领域法律体系分为以下层次：

一、水资源保护领域方面的法律

1.《中华人民共和国水法》

所谓水法，是指调整保护、开发、利用和管理水资源过程中所形成的经济关系的法律规范的总称。为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，1988年1月21日，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》），这是我国水资源管理和保护的第一部大法。2002年第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议修订了《水法》。该法分总则，水资源规划，水资源开发利用，水源、水域和水工程的保护，水资源配置和节约使用，水事纠纷处理与执法监督检查、法律责任和附则，共8章82条。修订后的《水法》具有以下特点：一是强化了水资源的统一管理，注重水资源宏观配置，发挥市场在水资源配置中的基础性作用。二是把节约用水和水资源保护放在突出位置，提高用水效率。三是加强水资源开发、利用、节约和保护的规划与管理，明确规划在水资源开发中的法律地位，强化流域管理。四是适应水资源可持续利用的要求，通过合理配置水资源，协调好生活、生产和生态用水，特别是加强水资源开发、利用中对生态环境的保护。五是适应依法行政的要求，强化法律责任。

2.《中华人民共和国水污染防治法》

1984年5月11日第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国水污染防治法》，1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议进行了修正。修正后的《水污染防治法》，分为总则、水环境质量标准和污染物排放标准的制定、水污染防治的监督管理、防止地表水污染、防止地下水污染、法律责任、附则，共7章62条。

3.《中华人民共和国水土保持法》

1991年6月29日，第七届全国人大常委会第二十次会议通过《中华人民共和国水土保持法》，分为总则、预防、治理、监督和法律责任、附则，共6章42条。

二、水资源保护领域的行政法规

1.《中华人民共和国河道管理条例》（1988年6月10日国务院第3号令发布）。

2.《取水许可证制度实施办法》（1993年6月11日颁布）。

3.《中华人民共和国水土保持法实施条例》。

4.《中华人民共和国水污染防治法实施细则》。

5.《防汛条例》（1991年7月1日颁布）。

三、水资源保护领域的部门规章

主要有：《城市地下水开发利用保护管理规定》（建设部1993年12月4日发布），《黄河水权转换管理实施办法（试行）》（水利部2004年6月29日发布），《建设项目水资源论证管理办法》（水利部、国家计委2002年3月24日）等。

四、水资源保护领域的地方性法规

1.《甘肃省实施〈中华人民共和国水法〉办法》

1990年7月2日，甘肃省第七届人大常委会第十五次会议通过了《甘肃省实施〈中华人民共和国水法〉办法》，并分别于1997年、2004年对该办法进行了修正、修订。该办法对县级以上水行政主管部门的职责、流域管理机构的法律地位、水资源流域规划、区域规划和专业规划的编制、水资源开发利用、水资源保护、水资源配置、节约用水及其法律责任等做了明确的规定。

2.《甘肃省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》

为了预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境，结合甘肃省自然状况和水土保持的实践经验，1993年9月甘肃省第八届人大常委会第五次会议通过了《甘肃省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》，并先后于1997年、2004年经过两次修正，共计6章32条，主要内容为水土流失的预防保护、治理开发、监督管理和法律责任。

五、水资源保护领域的地方政府规章

为加强河道管理，保障防洪安全，降低灾害的破坏程度，充分发挥江河湖泊的综合效益，1993年5月24日甘肃省人民政府颁布实施了《河道管理条例》办法，并于2004年6月对其进行了修正。该办法是甘肃省规范河道管理的主要规章，从实施至今，对于明确政府河道管理职能，加强河道保护、整治与建设，最终实现河道管理的法制化和体系化发挥了重要作用。