中国的财政政策与宏观调控

四、中国的财政政策与宏观调控

(一)改革开放以来中国的财政政策实施状况

1978年以来，中国财政始终处于赤字状态中，从政策的效应来看，实行的主要是扩张性的财政政策。按照财政政策的作用原理，这种扩张性的财政政策是反衰退和治理有效需求不足的对策。然而，面对1978年以来中国宏观经济运行中的波动，无论是“过热”或是“过冷”，财政都采取赤字政策，这实际已表明，中国财政政策在总量调节方面没有多少选择余地，这种赤字不能视为政府有目的有意识地运用财政政策工具的结果，它在很大程度上是一种被动的接受。中国财政赤字与GDP增长率、通货膨胀率等宏观经济指标的变动情况如图9-6所示。不难发现，中国改革开放以来经历了几次较大幅度的经济波动，但财政赤字并未呈现出明显的反周期变动。

图9-6　中国财政赤字占GDP的比重与主要宏观经济指标的变动情况

(二)中国实施宏观财政政策的制约因素

长期以来，中国宏观财政政策的实施不能达到预期的效果，主要是受到多种制约因素的影响:

1.财政包干制对宏观调控政策的影响。在规范的市场经济中，中央财政可以通过预算的赤字或盈余，对总需求产生扩张或紧缩性影响。而在财政包干制下，中国的中央政府对经济稳定的作用却不大。

在包干制下，中央与地方之间的收入划分是由承包合同确定的，即地方每年将固定的金额或地方收入的一定比例上交给中央政府(部分省、市上交的比例逐年加成)。包干合同是根据订立时各省、市的财政收支情况以名义的形式制定的，为了给地方相对的稳定性以调动其积极性，合同一旦订立，在几年内保持稳定。因此，经济增长所带来的财政收入增长，大部分成为地方财政收入的增长，虽然一些地方政府每年上交的比例必须加成，但增长加成的比例远远小于经济增长的速度，因而中央政府的财政收入占GNP以及财政总收入的比重自实行包干制以来至1994年实施分税制改革以前是呈下降趋势的，见图9-7。分税制改革后，中央财政组织的收入大幅度上升，但扣除税收返还等向地方的转移支付，中央可支配财力并没有显著上升。中央财力的不足，大大削弱了中央政府宏观调控的能力。

图9-7　中国中央财政收入占GNP及财政总收入的比重

中央政府稳定经济的重要政策工具为税收，税收杠杆作为调节经济的工具有两层含义:一是税收能起到自动稳定器的作用;二是政府能通过有意识的税收政策调整来调节经济。1994年分税制改革以前，中国的税收管理体制的特点为:中央政府掌握了所有税种的立法权、开征停征权、减免税权以及税法的解释权;但地方政府负责具体的征管工作，并有权在中央规定的范围内对企业实行税收的减免及优惠政策，对实际税率有很大的影响，中央税收的大部分是靠地方上解而实现的。在财政包干制下，一方面包干合同的形成具有很大的随意性，是中央和地方一对一讨价还价的结果;另一方面，合同一旦确立也并不一定执行，当中央财政出现困难就会以各种方式向有盈余的地方政府要回一部分资金，而地方有困难时，又会拖欠上解款项，形成所谓“包而不干”的现象，使收入分配体系存在着很大的不确定性。

因此，地方在税收征管过程中追求的并不是征管效率的极大化，而是以一个固定的税收额为目标。当税收收入达到这个数额，就会放松征管，给企业更多的优惠;而当税收征集不足时，则会严格各种优惠措施。这样，在经济繁荣时，地方政府较容易得到足够的收入，因而会放松征管工作，藏富于企业，企业由此可以保留更多的利润，增强了扩大再生产的能力，从而进一步刺激了经济的扩张。而经济衰退时情形恰好相反，严格的征管和优惠政策，使得本已处于困境的企业留利进一步下降，影响了再投资的能力。因此，税收并未起到自动稳定器的作用，相反却使经济的周期性波动进一步恶化。而中央政府的有意识税收调节也会由于地方政府在实际执行中实际税率的改变，失去了一定的效力甚至是适得其反。

2.财政税收及支出的伸缩空间有限。长期以来，国家财政尤其是中央财政的紧张局面一直未得到有效的缓解，一度甚至发展到要军队的企业去“创收”，政法部门也要去办“三产”。这就使得税收很难随宏观经济形势的变化去增减，相反，大幅度地增加国家税收收入的必要性一直很迫切。另外，中央财政的债务依存度越来越高，且有加速发展的趋势，继续发行国债的空间也越来越小。这些都使得政府难以实施相机抉择的财政政策。

3.财政机制运作效率低下，使得财政政策的预计成效大打折扣。北京大学中国经济研究中心宏观组曾经指出:“按权威说法，中国财政投资的记录大概是有效益、零效益和血本无归者各占三分之一。现在每年几百亿呆坏账的核销，相当部分就是政府投资交的‘学费’。”^[1]这种状况的出现一方面和财政经济机制的特性有关，世界各国的财政运行中多少都隐含着这样一个问题，也正因为如此，一般发达国家采用财政政策时都比较谨慎。另一方面则和中国民主建设尚待进一步完善，财政控制和制度机制还未理顺有关。

(三)1997年以来的积极财政政策

中国宏观经济形势自1997年开始发生了质的变化，即从过去长期存在的需求过旺、通货膨胀严重并难以控制转变为需求不足、物价水平不断下降，甚至出现了通货紧缩。这其中固然与1993年以来实施的紧缩性宏观经济政策，特别是货币政策有关，但更深刻的原因在于:随体制改革的深化，国有企业与国有商业银行预算约束不断硬化;各地长期重复投资导致的供求结构失调矛盾的显现;以及东南亚金融危机的影响。

尽管政府在1996年就已觉察宏观经济中的紧缩现象，并开始松动货币政策，连续六次降息，但由于货币政策在扩张需求方面固有的局限，以及形成中国需求不足的特定原因，其政策效果并不理想，拉动需求的力度远远不够。因此，1998年下半年政府决定启用在扩张需求方面具有优势的扩张性财政政策。实施积极的财政政策7年来，到2005年底中国共发行了9 100亿元长期建设国债。这9 100亿元长期建设国债主要有六大投资方向:(1)农林水利建设;(2)交通通信建设;(3)城市基础设施;(4)城乡电网改造;(5)国家直属粮库;(6)经济适用房建设。

积极财政政策有效地扩大了投资需求，促进了经济发展，对于GDP增幅的贡献率，1998年为1.5个百分点，1999年为2个百分点，2000—2002年也在1.5—2个百分点的区间;建成了一批重大基础设施项目，办成了一些多年想办而未办成的大事;技改贴息取得了良好效果，加快了企业技术进步，促进了产业升级;增加了就业机会，据测算，1998—2002年，积极财政政策促进中国非农就业分别增长0.57%、0.73%、0.71%，每年均可提供200万个以上的非农就业机会。但与此同时，财政风险也在累积与加大。因此在肯定中国实行积极财政政策成效的同时，必须明确这不是一项长期不变的政策。特别是2004年初以来，中国经济出现了投资过快，局部过热，通货膨胀压力加大的新情况。政府要想防止经济过热，保持平稳发展，改变高投入低产出，经济粗放增长的局面，必然会变积极为稳健。2004年5月，财政部部长金人庆明确表示中国已走出通货紧缩阴影，今后将采取稳健的财政政策。他说:“根据中国宏观经济形势的发展变化和巩固宏观调控成果的要求，明年要实行稳健的财政政策和货币政策，加强各项宏观调控政策措施的协调配合，合理调控总量，着力调整结构，促进经济平衡较快增长。”在2005年年初的预算安排中，长期国债的发行金额从每年2 500亿元被减少到1 100亿元，以后逐年继续调减。同时，中国政府已采取了一些措施防范财政风险，如调整国债期限结构，降低筹资成本，统一管理政府内外债务;加强对国债项目资金使用的监督管理，对部分国债项目资金实行国库集中支付;建立债务预警系统和偿债基金制度，控制债务规模的过快增长。对一些因历史原因形成并长期积累的潜在财政风险，如银行系统的不良资产、社会保障基金支付缺口等，中国政府也十分重视，正在采取相关措施逐步加以消化。经过治理通货紧缩趋势的实践，中国政府已经积累了丰富的经验，经济实力明显增强，完全有能力防范和化解财政风险。根据财政部提供的情况，并经全国人大常委会预算工作委员会核实，截至2004年底，中国的国债余额为29 631亿元，其中内债28 803亿元，外债828亿元。2004年底中国国债余额占国内生产总值的比重，即国债负担率为21.6%，远低于由欧盟规定国际公认的60%的警戒线。

思考题

1.试析社会总供给曲线的形状对财政需求管理政策效果的影响。

2.试析增加政府支出和减税政策对宏观经济影响效应的异同。

3.货币政策和财政政策为什么需要协调配合?

4.试析所得税对劳动供给的影响。

5.利息所得税对消费和储蓄的影响如何?

6.财政赤字的不同弥补方式分别将产生怎样的宏观经济效应?

7.试析中国实施宏观财政政策的主要成果和消极因素。

【注释】

[1]北京大学中国经济研究中心宏观组:“货币政策乎?财政政策乎?——中国宏观经济政策评析及建议”，载《经济研究》1998年第10期。