中观的城市空间政策框架

7.4.2　中观的城市空间政策框架

1）城市空间政策是城市公共政策重要组成部分

城市规划的主体对象是城市空间系统，空间系统在城市社会中是建立在各要素相互作用关系的基础上。从社会经济的角度来看，城市空间结构实际上是个人和社会组织空间偏好与选择的结果，是经济均衡在空间维度下的集中体现，影响个人和社会选择的各种要素均会对城市空间结构产生实际的影响。因此，许多城市公共政策具有空间内涵，一些“非空间”的城市公共政策也会产生不同的空间效应，比如城市经济政策会改变社会经济活动的空间组合，进而改变城市的空间结构；而社会政策也会对城市空间分异产生影响。因此，政府会通过公共政策影响个人和集体的空间选择行为并借此达到优化空间结构的政策目标，由此形成了基于空间结构的宏观与微观经济政策。

长期以来，公共政策一直忽视对城市空间的研究，研究点一直聚焦在政治、经济和社会领域。在我国有关城市空间方面的政策研究成果更是匮乏，涉及城市规划的政策讨论也集中在区域空间政策、城市规模政策等宏观方面的分析，而深入城市层次的空间政策的研究则是一片空白。城市公共政策忽视“空间性”与城市公共政策研究深受经济学研究的影响有关。而城市公共政策对空间研究的缺乏与主流经济学在空间研究上的缺陷有关，主流经济学是以资源的稀缺性作为主要研究对象的，因此，出现了以研究资源配置为主要内容的微观经济学和以研究资源利用为主要内容的宏观经济学。但主流经济学一直未成功地将空间变量引入其理论体系，大多数经济学普遍怀疑空间变量的引入导致一般均衡的消失，一些经济学家试图建立包含空间变量的一般均衡理论的努力也没有取得明显进展，由于空间引起的差异多样性与复杂性，将空间变量纳入到以一般均衡为主要特征的主流经济学理论是非常困难的⁽⁹⁰⁾。空间稀缺性是人类经济活动空间需求的数量与质量的提高与空间供给的有限性的矛盾。产生空间稀缺性的原因有自然原因和经济原因。人类在经济活动中发展了应对空间稀缺性的各种措施，如以技术进步、空间扩展、优化空间组合、通过政府管制应对空间稀缺性等。空间政策就是从空间稀缺性的视角发展出的公共政策地理学。

城市空间的发展与调整是各种城市公共政策共同作用的结果。以美国的洛杉矶为例，由于郊区蔓延的过度发展，形成了多中心、分散型的城市空间结构，这种城市形态的生成又与高速公路及汽车为导向的交通政策密切相关。如1955年美国《联邦高速公路法》通过以后，洛杉矶经历了20多年的高速公路建设，成为全美国高速公路之都、汽车之上的城市。汽车文化的出现带来了严重的交通拥挤和空气污染，说明了以私人汽车为核心的交通政策具有严重的缺陷。从1991年《联邦交通法》通过以后，美国交通发展战略逐步转向可持续交通发展，即强调交通发展和环境保护相结合，建立智能交通系统，减少交通需求，发展公共交通。正是在新的交通政策的指导下，洛杉矶开始了地铁建设，减少出行计划和智能交通系统的开发研究，减少市中心交通压力是这些交通政策的主要目标⁽⁹¹⁾。但是，由于城市蔓延的结果导致城市土地利用的低密度，并导致无法形成高密度的就业中心，即使在市中心，其就业人口占全市域就业人口的比例也不到6%。这就使得造价高昂的地铁交通，由于运载量低，成为一种极不经济的交通方式。可以说，洛杉矶独特的城市空间发展形态，要求城市公共政策的制定必须符合城市空间的特点，而不能简单照搬其他城市的交通发展政策经验。

那么城市规划应该成为何种类型的公共政策呢？有人提出城市规划主要是通过空间资源的调控和配置来体现城市规划的功能，而对于城市空间利用和资源分配的相关政策，即为空间政策⁽⁹²⁾。因此，城市规划是城市政府关于城市空间发展的政策陈述，其自身就应作为一种综合性的空间政策⁽⁹³⁾。

2）城市规划作为城市空间政策的主导内容

（1）城市规划作为城市空间政策的主导内容。由于城市化发展阶段的差异，规划之于西方社会，主要解决的是空间合理配置的问题，并且主要是城市空间合理配置的问题；而规划之于中国，已经成为政府引导和调控发展的核心机制，社会的未来会怎样，规划已经开始承担起重大的责任（表7.3）。西方整个社会系统的现代化，从它的文化、意识形态，到体制、官僚体系、经济体制等，核心框架是在正规规划体系出现以前就已形成，并有了规划以外的更新、发展机制。相反，中国的情况是，整个社会系统很大一部分正处在剧烈的变革中，而引导、调控的机制，也正从传统上以“计划”为核心的指令型体系，转向今天以“规划”为核心的引导型体系⁽⁹⁴⁾。

那么，我国现有的城市规划体系中，哪些与城市空间政策密切相关？如何将城市规划转化为城市空间政策？城市规划所确立的政策并不是要为各部门制定各类具体的政策，而是通过对更好实施过程的认识，制定和选择能够最有效地达到城市发展目标的政策引导，为各类管理部门制定具体政策得以通过的依据和框架。

表7.3　城市化不同阶段一般性的城市空间政策及其环境影响

资料来源：陈璟，杨开忠.中国城市发展政策及其环境影响［J］.城市问题，2002（5）

城市规划作为空间政策的主体内容，可以提升城市规划的社会地位，加强城市规划的公共政策分析，使城市规划能够真正地承担起作为空间政策主体的角色。作为空间政策主体的城市规划就要承担起对城市空间发展的宏观调控和引导的能力，这对城市规划和规划师提出更高的要求。首先，规划师要超越工程技术思维的定式，必须突破形象的、具体的方案，而走向抽象的、阐述基本价值观的逻辑体系，这就是政治或哲学的范畴⁽⁹⁵⁾。其次，城市规划要转变为政府城市发展的公共政策，就要摆脱部门规划的限制。规划师应该意识到，作为公共政策的城市规划，其制定、实施是一个社会过程，应该遵循公共政策过程的一般规律与程序，规划师只是这个过程中的小小一分子，需要更多的政府部门、全社会的共同努力才能实现规划目标⁽⁹⁶⁾。第三，规划师必须拓展知识结构，充分认识到城市规划的政治性，学会在一定的政策环境中，按照政府行政原则与程序开展工作，承担作为政策分析者的政治责任。第四，必须加强规划师职业道德建设，规划师的价值观在政策分析的过程中并不是绝对中立的，他们的职业道德水准不仅影响他们的行为，而且还影响社会对规划职业的接受程度。

空间政策的提出，呼应了城市规划的空间性与政策性，同时表明城市空间政策应当属于规划师知识领域范畴。城市规划主要工作对象是城市空间，涉及空间资源的配置和空间利益关系协调的城市空间发展政策理应成为城市规划工作重点和目标。因此，城市规划应发挥对空间政策的主导作用，但城市规划本身又是一个十分复杂庞大的体系，还有宏观规划和微观规划的工作层次区分；其自身系统也存在诸多缺陷和不足，还处在不断的调整完善之中。因此，在现阶段城市规划要作为一个整体转化为空间政策有很大的难度，也没有必要。

21世纪的中国，城市发展战略已经发生了根本性的转变，在“十五”规划中明确提出：“随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，我国推进城镇化的条件已基本成熟，要不失时期地实施城镇化战略。”这说明国家已经将城镇化战略放在了推动中国经济增长重大措施的高度来认识和实施。这不同于以往的只是将城市发展战略和政策作为中国经济附属政策来看待。“十五”规划提出的城镇化政策，在本质上是激励城市发展的政策，而且把推进城镇化提升到了为“经济发展提供广阔的市场和持久的动力，优化城乡经济结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施”的高度。这意味着城市不再是计划经济时代被控制的一个拥有特殊福利的生活空间，而是一个中国经济产业结构升级，使中国经济获得持续、协调增长的经济增长空间⁽⁹⁷⁾。此外，自2006年开始，随着中国实行了几千年的农业税收的取消，从此国家财政将全部来自城市和城市型产业，城市已经决定性地成为新世纪国家的社会经济中心所在，将成为一切社会政策及结果的主要载体。如果以财政来源的变化来断代的话，中国的城市时代在2006年已经提前到来⁽⁹⁸⁾。另一方面，“十五”规划放弃了控制大中城市发展规模的政策，在“十五”规划中明确提出“有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展”。将原先的控制大城市发展的政策变成发挥大城市辐射作用，这种提法同理论界根据城市规模效益递增的原理主张积极发展大城市的观点还有差距，但同长期以来主张控制大城市发展的政策相比，仍是一个飞跃，使各城市“做大做强”有了政策依据。

正是在这样的社会经济背景下，城市政府将推进城市化作为重大的战略任务。城市化过程就是人口和经济社会要素在城市空间重新分布组织的过程，我国正处在城市化快速发展时期，城市化水平的提升必然导致城市空间发展。城市空间对于社会经济活动的深刻影响，决定了空间政策对城市空间发展方向和空间布局产生深远而长久的影响，进而具有对城市社会经济活动实施调控的作用与意义，因此空间政策的重大战略意义逐渐受到政府重视，成为政府控制和引导城市发展的重要政策工具，而城市规划则构成空间政策的主导内容：

①城市空间具有自然垄断和公共物品的双重属性，政府对空间管制负有责任。第一，由于空间的不可移动性，使得城市空间具有自然垄断的性质，政府是空间的最初供给者。现在各地城市政府普遍建立了土地储备制度，强化政府对土地一级市场的垄断。第二，开发后的城市空间并不是普通的商品，前文的分析指出，城市空间开发总是涉及公共利益，城市空间具有公共物品的某些属性（不论建筑的产权是国有的还是集体的，还是私人的），政府对空间的开发利用和空间结构优化负有责任。基于以上两个原因，政府负责对空间的管制，如对土地出让价格进行控制，对空间利用的方式进行合理的规划和有效的监管，政府对空间管制的政策表述主要是通过城市规划来表达。

②空间政策是政府调控城市发展的重要政策工具。在国家的政策系统中，政府对市场进行宏观调控的政策包括财政、货币、金融、税收、土地等多种方式和手段，但不同层级的政府对于政策资源掌控能力有很大差别。中央政府对社会经济发展可以通过金融、财政、税收、行政等手段进行调控。相对于中央政府而言，地方政府可以操作的政策资源实际上十分有限，特别是随着市场经济体制的逐步确立，政府对于微观经济主体经济行为的直接干预更加弱化，城市政府的金融、财政、税收等政策制定权限非常有限。相对而言，城市政府对于空间政策具有较大的主导权，虽然中央和省一级政府对于城市空间政策的制定具有重要影响，但由于地方政府具有代行国家土地所有者身份，可以出让土地使用权。还有，国家的城市规划法律体系还确立了地方政府对城市空间的规划权和部分规划修订权，使得地方政府对城市空间发展具有强大的主导作用。因此，以土地使用和空间配置为核心的空间政策是地方政府调控社会经济发展为数不多的可以依赖的有力工具之一。就土地政策而言，地方政府难以影响由国家法律规定的土地产权制度，但可以决定控制土地使用功能；地方政府甚至不能决定土地使用的总量规模（这是国家或上级政府部门给定的指标），但可以透过城市规划决定土地供应的空间区位和结构关系，也就是通过空间政策的制定和实施，影响和实现空间利益的选择、综合、分配和落实的目标和过程⁽⁹⁹⁾。因此，空间政策更为地方城市政府所倚重，成为政府调控城市发展的重要手段。

③为在空间上加强对分散决策和行动的引导，需要政府提供一个总体性城市空间政策。城市是一个开放的复杂巨系统，随着城市建设主体的多样化，城市建设发展的决策主体日益分散，不仅是公共部门，还包括私人部门的决策都对城市发展产生影响。在市场经济条件下，市场机制是资源配置的主要手段，政府从微观经济活动领域中退出，政府难以直接对资源的配置进行直接干预，必须寻找新的调控工具以应付市场失灵问题。我国目前仍实行城市土地的国有制，这就为政府通过以土地使用和空间配置为基础的空间规划实施有效的调控提供了法律基础和制度保障。中央政府可以通过控制各个城市用地发展指标，审查城市总体规划的方式，从宏观上调控地方城市的发展规模、发展方向，从而起到从宏观上调控社会经济活动的目标。而在当前国家的税收、财政体制下，土地出让收益是城市政府的第二财政来源（而且是属于预算外收入），普遍占到城市政府收入的30%～60%。城市领导由于任期限制，要通过扩张税收基础以取得收益往往需要较长的时间，而土地经营收效最快。在严厉的国家土地政策限制下，城市政府希望通过城市规划调整对外扩大城市规模以争取更多可出让的土地储备。城市规划成为各级政府竞相争夺的政策工具。

（2）作为空间政策的城市规划必须加强城市空间规划。“城市规划是人类为了在城市的发展中维持公共生活的空间秩序而作出的未来空间安排的意志。这种对未来空间发展的安排意图，在更大的范围内，可以扩大到区域规划和国土规划，而在更小的空间范围内，可以延伸到建筑群之间的空间设计。因此，从更本质的意义上来说，城市规划是人居环境各层面上的、以城市层次为主导工作对象的空间规划。”这表明我国一直将空间规划作为城市规划的主体内容。然而随着国外规划思潮的引进，国外有关对物质空间规划的批判，以及新的规划理论逐渐占据国内规划理论阵地。另一方面，随着社会经济体制的转型，建立在传统物质空间理论基础上的城市规划也表现出与城市建设发展需要不适应，规划理论建设滞后于城市建设发展需要的局面。社会的发展需要城市规划承担更多的社会功能，规划师为了更加深入和全面地掌握城市发展规律，也不断地将相关学科的理论方法引介到城市规划理论和实践工作之中，新的学科如城市地理学、城市经济学、城市社会学、城市生态学、公共行政管理等学科开始与中国的城市规划理论和工作相结合。同时，城市规划界也向社会宣示城市规划应该为城市整体利益和长期利益服务，通过空间安排统筹城市建设和发展战略，城市规划部门应该作为综合调控部门，发挥宏观调控的功能。

理论界对传统空间规划的批判主要集中在其规划认识和规划方法上，但是对于城市规划的工作对象——物质空间的批判却一直有很大的争议。城市是一个复杂的巨系统，很多学科都从不同的角度对城市的发展规律展开研究，如经济学、社会学、生态学、地理学等等。随着规划界对传统物质空间规划的批判，有许多学者将规划的研究焦点转向社会、经济、产业、生态等方面，失去了核心领域——城市空间的研究。规划师的专长应是将社会、经济、文化等规划进行综合后的结果落实到物质空间上，使其与物质空间承载的可能性、布局的合理性、发展规律性紧密结合⁽¹⁰⁰⁾。长期以来我们一直在各个分散的领域研究城市发展规律，而缺乏根据城市规划的综合特点，综合性地研究各个方面综合到城市空间之后的发展规律。

3）与城市空间政策相配套的政策工具

（1）强化城市规划地位和作用，建构综合的政策整合平台。计划部门编制的五年和年度计划有着综合统筹功能，但这些功能仅仅限于资金使用领域，缺乏空间调控的意识。从目前来看，城市规划尚未成长为这个平台，但他最具有这样的条件。由于缺乏空间统筹机制和可供运作的综合平台，城市无法对各个分项空间政策的制定和实施提供指引，并统筹其内容，最终造成城市空间拓展无序、城市建设总目标与具体建设行为脱节等一系列问题，分项空间政策并不支撑综合空间政策，城市发展和建设的综合目标无法实现⁽¹⁰¹⁾。目前，城市建设中各项政策的出台和实施往往都是各部门按照各自的职能划分进行运作的。政府各职能部门很多从自身利益出发，其出台的政策和具体行动以部门利益为重。在计划经济体制影响下，形成了按生产要素划分管理部门的特点。在现行的行政架构和运作机制中，各个部门出台的政策，都会通过层层传递的方式，一直传递到基层。由此带来的问题是：由于部门视角和部门利益的影响，在具体行动上缺乏统筹和协调，往往难以形成合力，使实施效果不佳。政府各部门的协同是城市空间规划得以落实的关键，但是目前的政府行政体制架构并不能确保这种协同机制的建立和正常运行。比如，没有与规划组团一级相吻合的行政单元，组团的中心就难以形成。

由于涉及城市空间发展的内容极其庞杂，为了避免权力过度集中，在各部门之间建立了横向的相互牵制与制衡的机制。因此，政府中并没有一个统一管理城市空间发展的专业部门，而是将涉及空间发展的规划、立项、土地批租、建设管理等功能分设在各个专业部门之中。与城市空间发展相关的主要的宏观战略规划类型有城市总体规划和城镇体系规划、国土规划和土地利用总体规划、国民经济和社会发展五年规划与长远发展战略，其主管部门分别为建设部（现改为住房与城乡建设部）、国土资源部和发展与改革委员会。在发展过程中，这三个部门编制的规划出现了在内容上交叉和趋同的趋势。城市规划领域在空间和规划内容上不断拓展，强调城镇体系规划对于区域协调的主导作用，城市规划区不断扩展，甚至是全覆盖；在国土规划领域，国土部门从2001年开始在深圳和天津进行新一轮总体规划试点，并且逐渐将工作重点转向调控城镇化发展和用地规划管理方面；计划部门则在“十一五”规划中强调空间因素的影响，并加强区域规划的工作。由于以上规划在内容和空间上的重叠，导致规划冲突的问题比比皆是，尤其是在由不同部门编制的规划之间，规划的法律地位相当（或者是关系模糊不清），简单地要求规划要相互协调往往成效不大，根本性的问题存在于宏观战略规划编制体系及其行政管理体制上的问题。

以城市总体规划为例，城市规划的特点就是以处理横向协调关系为主。城市总体规划并不是实施性规划，城市总体规划所描述的空间形态布局仅仅是城市空间发展的终极状态，在实施过程中，各个涉及城市空间层面的城市政策都会对城市空间发展产生影响。

从以上的分析可知，地方政府已经成为城市空间发展的主要动力主体。在我国部门分割的体制下，各个部门出台的政策主要是从自身利益出发，目的是为了解决各自特定的问题，而对政策所造成的外部性影响缺乏周密的考虑。在国家和省级层面上，按生产要素划分的各个部门制定的政策以宏观协调和指导功能为主，距离实际的操作层次还有一定距离，无法在空间层面上整合。另一方面，从国家和省出台的纵向政策，与城市各职能部门出台的横向政策，深入到城市层面甚至更基层，就会面临着所有这些政策最终都需要落实到空间上并展开实施的问题。这时，各个纵向政策和横向政策相互之间冲突和抵触的可能性大大增加，由此导致上下级政府行为各异，各职能部门的行动也是相互制约，结果必然导致城市空间发展的结果不尽如人意。由于城市空间发展的结果综合了社会、经济和政治等各方面的影响，城市政策在空间上的冲突屡见不鲜。

（2）赋予规划部门整合空间政策的综合职能。将各个职能部门的规划权限剥离出来，统一集中到规划部门，各职能部门的行业规划应由行业主管部门和规划部门共同编制；各职能部门在制定具体政策时，凡涉及空间利用的，必须征求规划部门意见，并与之相协调，以保证空间资源的统一管理和政策的协同性，避免空间政策的编制和实施受部门利益左右（刘永红，2005）。

城市规划的核心对象是国家和城市的土地及其空间合理有效的和有秩序的使用，因此，土地管理组织体系与规划管理组织体系的分离，从管理原理上是对同一个管理对象的两个管理机构的重叠，造成机构重叠、权限重叠。应该相信，对于这种管理组织机构设置的改革、重组只是时间问题。一些发达的市场经济国家也曾走过土地资源与空间规划机构分设的阶段，而经过一个阶段的实践最终走向统一的管理组织机构设置与部委横向联席例会制度相结合的组织形式⁽¹⁰²⁾。

政府的行动往往关系到部门之间的协调，规划的特点是重协调，以往的困难是谁都想协调别人，谁都不想被别人协调。由于规划部门是城市规划的主要演绎者，为了让规划成为政府行动共同遵守的行动指引，应该强调在规划面前人人平等的理念，在规划制定过程要多部门参与。

不少西方国家的城市规划部门是城市政府的重要机构之一，特别是欧洲国家的地方政府的城市发展工作都是以城市规划部门为核心⁽¹⁰³⁾。

（3）明晰城市规划的权限范围。市场的缺陷及市场失灵是政府干预的主要原因，政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策，以政策、法规及行政手段来弥补市场缺陷，纠正市场失灵。由于空间政策研究的困难性，使得许多地方政府官员和规划管理人员面对复杂的政策过程无所适从。结果，城市领导和规划管理者，放弃了城市规划的战略分析，而热衷于具体细节的开发建设决策，大抓形象工程，由于缺乏政策研究的支持，结果事倍功半。

城市空间发展涵盖面相当广，但这并不意味着城市规划覆盖的领域越广越好。实际上，规划相关领域中的内容可以通过其他的社会、经济政策和立法来面对和解决（孙施文，2005）。在我国的规划编制中，我们并不排除在规划研究阶段对诸如社会、经济、政治、文化等方面问题的考虑。一旦成为法定的城市规划，其内容的确定应该限定在城市规划的事权范围之内，一方面将相关领域的研究落实到空间发展调控层面，另一方面对于非物质性空间问题，则应强调城市规划与相关部门政策的协同作用，形成整体的政策框架和行动纲领。

（4）各分项城市空间政策要系统配套。政策的制定如果没有考虑政策执行的组织机制、行动要求和政策执行能力，政策就难以实行。在当前空间资源稀缺条件下，为了协调各分项空间政策，必须构建系统配套的城市空间政策体系。

由于在相当长的时期内，规划编制被视作一项技术工作而非政策制定的过程，造成规划师也存在着规划的法制意识淡薄等问题，实践中下层次规划编制违反上层次规划规定的现象并不少见。对于违反规划进行建设的行为还有一定的处罚，但对于规划本身违法的问题却往往少有追究，听之任之或束手无策。建立整体的规划政策体系，可以在现有的规划体系框架里，根据规划的层级和内容进行区分。

由于城市的复杂性，城市公共政策涉及各个方面，这就必然要构建相互统一和协调的政策体系。城市规划是空间政策的基本内容，其目的在于通过对城市发展过程的干预，形成一个既符合城市发展规律又符合人类发展需求的城市空间环境。在城市空间环境的生成过程中，城市空间关系的调整是城市整体社会经济关系变化的结果，各个社会经济领域的政策，只要对城市空间产生影响，都应该与城市规划协调。因此，城市规划（尤其是宏观层次规划）需要将各个部门、各个领域的政策在空间层面上进行综合和整合。这些相关政策也就构成规划实施的政策工具，以下以城市总体规划实施为例展开分析。

城市总体规划并不是直接用于实施的规划，而是针对未来可能演变或生成的情形，系统地制定一套解决可能问题的预案，其空间意义是城市发展的整体纲要，它是一种政策规划。作为政策规划并不是为城市的各个相关部门直接制定各类具体的政策，而是通过对规划实施过程的分析和认知，制定和选择能够最有效达到城市发展目标的政策引导，为各个部门制定具体政策提供依据和框架⁽¹⁰⁴⁾。在城市总体规划编制中，注意在陈述方式和编制程序上寻求与公共政策的基本要求和运作过程相匹配，努力使规划纳入其他部门的政策制定和执行系统中，使规划的原则和思路在城市各部门、机构和经济实体发展的政策中得到全面体现⁽¹⁰⁵⁾。并构建由人口政策、产业政策、土地政策、交通政策、住房政策、环境政策、城市建设融资政策和税收政策等组成的保障规划实施的政策框架。

在技术层次上应根据空间单元管理城市规划。城市空间是空间与社会经济要素整合的结果，城市规划的原则、准则、布局以及规划所确定的行动步骤只有转化为城市发展政策的一部分，才能得到全面贯彻执行，规划目标才可能得到更好的实现。