主体空间利益行为的制度激励与约束

7.3.2　主体空间利益行为的制度激励与约束

公共选择理论按照个体主义的方法，将城市规划过程看做是理性自利的主体，为追求自身利益最大化，通过积极搜寻有关其他参与者特征和行动的信息，选择满足自身最大效用的行动决策。公共选择的分析更加侧重于对主体行为动机、价值标准和行动策略的分析。制度分析按照整体主义方法，强调主体的行动取决于制度所构造的选择环境，侧重于主体行为选择的外部约束条件以及最优均衡条件的分析。

从制度创新的动力分析，产生制度创新的前提条件，是制度创新带来的潜在收益大于创新的经济组织的成本，也就是说制度创新必须考虑制度交易的成本。城市规划制度创新可以通过改变主体之间的空间利益的博弈过程，降低城市空间发展的交易成本。从形式上看，规划制度创新改变空间利益交易规则，设定了利益主体进行博弈的制度选择环境或主体利益博弈结构，而利益主体是在被设定的选择环境或博弈结构中进行最优策略选择。在本质上，规划制度创新过程，既是主体利益结构调整的过程，也是在为众多利益主体的博弈过程取得均衡点。

城市规划活动是各种主体基于不同利益目标相互作用的过程。由于城市规划活动的多层次性和过程性，在不同层次的规划事件中不同主体的对该事件的利益相关性是有差异的。城市规划制度是为利益相关主体（stakeholder）提供了行为规则，因此应该尽量清晰地界定每一项规则的利益相关主体，明确该规则的约束力（法律、政策和技术指导）。城市规划调控的直接作用对象是空间，但这个作用过程是通过作用于与空间开发相关的主体而发挥作用的，作用的本质是调节主体之间的利益关系。由于空间的复杂性和多层次性，使得有关空间开发活动的规则——规划制度，必须根据空间要素的特征来界定，同时清晰地界定与该空间开发活动的利益相关主体。基于空间利益调控的规划制度创新，要求分层次分类别地界定城市规划调控的空间要素，进而为与该空间要素密切相关的利益主体提出具有不同约束力的规则。从空间层次上，宏观空间层次的规划与上级政府的利益相关度大，而微观空间层次的规划则更为社区及基层政府所关注。从空间类别上，那些具有公共物品特征的空间要素，需要政府提供，需要严格的控制；而具有私人物品特征或混合物品特征的空间要素，可以由市场主体提供或公私合作提供，需要一定弹性的规划引导。

作为拥有规划行政权的规划部门，为了维护城市发展的整体利益和长远利益，不应过多关注于具体个案项目的管理，而更应该重视制度建设和管理规则的制订。通过制度创新和政策设计，改变与制度环境不相适应的制度和规则，可以在更大程度上设定利益主体行为的博弈结构，从而改变利益主体的行为模式，尽量使主体行为纳入制度化的框架，促使利益主体在设定的制度化框架内进行最优策略选择，而相应减少外在的负面影响和外部不经济。

现行的规划制度偏重于对主体资格的规定，而对主体行为的利益激励和制约机制比较缺乏。本节并不仅仅是就城市规划责任追究制度、督察制度和行政救济制度展开全面的论述，而是基于空间利益调控的角度，通过制度创新改变主体行为规则与主体空间利益不匹配的格局。

1）城市规划责任追究制度

现在各地编制和实施了大量的城市规划，并实行了舆论监督、公众监督、专家监督、上级监督、人大监督等，但对监督中所发现的规划方面的问题没有明确的责任追究制度。“规则、制约和惩治，这就构成一项良好制度的三个必备要素，也是良好制度的三个根本特征。”⁽⁴⁷⁾责任追究制度是制约主体行为的重要保障，虽然通过规则的设定和主体之间的监督制约，可以相当程度上降低违规和违法的行为，但完全避免是不可能的，这就需要对违反规则的行为进行惩治，以事后惩罚的特殊教育达到事前预防的目的。

按照城市决策、执行和规划实施监督检查失误的责任，可以分为行政责任和法律责任。行政责任是指违反行政法规而应承担的法律责任，如撤销违法的行政行为、履行职务或法定义务等行为责任，通报批评、赔礼道歉、承认错误等精神责任，赔偿损失、罚款等财产责任。违反城市规划管理的行政责任分为行政处罚和行政处分。《城市规划法》设立了对违法建设行为的责任追究，但对于那些实施违法建设行为进行审批的各级政府及其主管人员和其他责任人，只要没有出现渎职和受贿的情节，就没有追究其行政责任。

城市规划行政主管部门的工作人员必须按照民主的原则、法定的程序和严格的工作制度进行执行工作。如果不能秉公执法，给城市规划工作造成损失，同样要求承担相应的法律责任。《城市规划法》有关法律责任的规定第四十三条：“城市规划行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”从中可以看出对刑事责任的主体限定于规划管理部门的工作人员，罪名为渎职罪和受贿罪，并在司法实践中得落实⁽⁴⁸⁾。

现有的城市规划责任追究制度还很不完善，可从以下两个方面完善城市规划责任追究制度：

（1）对城市规划决策失误设立行政责任追究制度。《城市规划法》对除城市规划行政主管部门工作人员以外的主体违反城市规划和违法建设的法律责任没有可操作性的规定，对于社会机构和个人在城市规划领域的法律责任主要是行贿罪和妨碍公务罪。前文的分析表明许多重大的城市规划编制和实施，其决策者并非规划局的工作人员，更多的是政治精英。由于目前对城市规划决策失误的行政责任追究制度还没有完全建立，这就使得政治精英拥有自主决策权力，却没有与之对等的责任追究制度作为制约⁽⁴⁹⁾。权力与责任的不对等给决策失误的责任追究带来巨大的障碍，使得违规成本与收益不对等，也是促成决策者发生机会主义行为的重要动因。

责任追究的前提是对决策失误的界定。目前之所以决策失误难以界定，首先在于责任主体不清晰，在城市规划领域，长期以来存在着决策、执行及监督检查之间责任主体不清的问题。要解决这个问题有赖更大系统的城市规划管理体制改革，形成决策、执行与监督主体相对分离的管理体制。其次，决策的效果呈现具有滞后性，而决策者任期的短暂性有时使得责任人难以确定。第三，个人责任与集体责任难以划分。现有的监督机制仅确定了政府机关在规划决策中负有法律责任，而对负有直接责任的决策者，并未确定其过错责任。

决策失误的行政责任追究，一方面取决于决策失误造成的社会危害性，另一方面取决于决策活动是否违反决策程序尤其是法定程序。产生城市规划决策失误主要有两种原因：一是由于人的有限理性，作为决策者由于个人知识和处理信息能力的有限性，无法完全掌握城市问题的本质和城市发展的客观规律，在有限时间内作出的规划决策难免会产生失误；二是违反民主科学的决策程序，独断专行、盲目决策导致的决策失误。显然由于第一种原因所产生的决策失误，不应当承担法律责任，但可以根据决策失误的社会危害性，承担一定的行政责任。这是因为作为城市规划的决策者所作出的决策具有重大的社会影响，只有给予相应的责任追究制度，才能使决策者谨慎决策，同时对于那些由于个人能力局限产生的决策失误，应该给予相应的行政处分，比如通报批评、警告、记过、调换岗位、降职、引咎辞职等。这实际上是引入一种竞争性的激励与约束机制，在这种竞争性机制的作用下，决策者具有内在的动力提高决策水平，避免因决策失误成本过低导致大意决策和随意决策。

对于违法决策程序产生的决策失误，就应该追究决策失误。张国庆认为，符合程序而政策效果不佳是政府的能力问题，通常只涉及历史和现实评价问题，况且能力是可以在实践中增强和提高的；不符合程序而政策效果即使极佳也是法律问题，在多数情况下会涉及政治道德和法律惩处问题。政府或政府官员违法——即使其主观动机是好的，在现代社会也是难以博得同情、得到饶恕、逃避制裁的⁽⁵⁰⁾。所谓“违法决策”，就是在城市规划决策的具体行政行为中违反了法律、法规对具体行政行为所作出的规定。具体表现为在城市规划制定中违法组织编制（如由无规划资质的规划设计单位编制规划）、审批、调整城市规划；在城市规划实施中对违法建设行为进行审批，违反程序给予规划许可和许可变更。

确立城市规划决策失误的责任追究制度，可以从以下几个方面展开：首先，应完善重大城市规划事项决策程序和规则。只有首先完善重大城市规划决策的程序和规则，才能对违反城市规划决策程序的行为追究责任。其次，明确城市规划决策的责任人和责任范围。分清责任是责任追究的前提，本着权责对等的原则，界定规划决策的责任人及其所承担的责任。其中的关键是：第一，需要划分前任责任和后任责任；第二，需要划分个人责任和集体责任；第三，需要划分直接责任、间接责任和领导责任。

（2）对违反城市规划的开发建设行为设立刑事责任追究制度。违法建设行为是指应该取得规划主管部门的规划许可后才能进行建设，而未取得任何规划许可，或者取得的规划许可证件不齐，又或者超出规划许可范围建设的行为。《城市规划法》对违法建设的法律责任追究处罚力度不够，如第五章所设定的法律责任，大多数是针对违法建筑物，且采用的是行政处罚的方式，如“责令停止建设”、“限期拆除”、“没收”、“罚款”等。而针对违法建设主体的，仅在四十一条规定，对未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程许可证件的规定进行建设的单位的有关责任人员，可以由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。因此，城市规划行政主管部门在执行行政处罚的同时，有责任要求并督促有关单位或其上级主管机关，对违法建设活动的直接责任者给予必要的行政处分。但在利益主体多元化的今天，这类的行政处分是非常软弱无力的，更不用说许多违法建设是在经其上级部门默许甚至是怂恿之下进行的，由他们对下属进行处分无异于“与虎谋皮”⁽⁵¹⁾。由于没有直接规定对违法建设行为追究刑事责任，这也是导致违法建设屡禁不止的原因之一，并造成重大的社会损失，影响到城市的持续健康发展。

第一，从犯罪本质的特征看，刑罚必须基于违法行为是否具有严重的社会危害性。社会危害性指行为对刑法所保护的社会关系的侵犯性，即对国家利益、公共利益、集体利益和公民合法权益的侵犯。《城市规划法》受计划经济和行政指令的影响，在当时的制度环境条件下，城市建设的主体主要是各级政府和国有单位，个人和市场主体参与城市建设的规模很小。从整体看，出于个体利益的违法开发建设还是比较少的，既有的开发建设行为人大多是行政主体，而且其目的大多也是出于为整体城市建设服务，在这种情况下对行政管理人员追究刑事责任是不可能的。但是，随着社会主义市场经济体制的建立，城市规划已经成为调控各个主体利益的公共政策，城市规划所赋有的空间开发权包含着巨大的利益。违反城市规划的空间开发建设意味着巨额收益，同时也会造成负外部性，损害其他主体的利益和社会公共利益，带来严重的社会危害，必须设立刑事责任追究制度。这也是为什么在建立社会主义市场经济体制之后的其他有关城市建设的相关法律中，立法规定对违法行为人可以依法直接追究刑事责任。这些情形主要有：《土地管理法》（1998）第七十三条、第七十四条、第七十八条、第七十九条规定的涉嫌“非法转让、倒卖土地使用权罪”、“非法占用耕地罪”和“非法批准征用、占用土地罪、非法低价出让国有土地使用权罪”等5条规定3种罪名；《建筑法》（1998）第六十九条、第七十条、第七十二条、第七十三条规定的由于工程装修或者降低工程质量而涉嫌的“重大责任事故罪”、“重大劳动安全事故”和“工程重大安全事故罪”等⁽⁵²⁾。

第二，设立城市规划刑事责任是对非法使用土地追究责任制的基础。从我国现有的司法实践看，《土地管理法》对打击破坏土地资源的行为起巨大的作用，也是与城市规划最密切相关的法规。我国土地管理的重要职责是保护稀缺的土地资源，土地转让是土地管理的职能范围。但是，土地出让之后，如果没有改变土地使用性质和进行开发建设，很难获得最终的开发收益。城市规划通过对土地用途管制和开发建设的控制，也可以有效遏制非法使用土地的问题。我国已经建立了对非法使用土地追究责任制，由于土地和房屋的不可移动性，非法开发建设的行为是导致土地用途改变的原因。所以，设立城市规划刑事责任是对非法使用土地追究责任制的基础。

第三，西方国家和地区明确规定了城市规划领域的刑事责任，可以为我们提供借鉴。在英国，以《城市规划（强制执行通告和起诉）法》［《The Town and Country Planning （Enforcement Notice and Appeal）Regulation》］为主的城市规划法规和《公共法》（《Public Law》）规定违法开发有三种情形可能构成犯罪。①法律规定规划局可以依法对违法开发行为人发出“强制执行通告”，要求其停止并拆除已建设的违法建筑。如果违法开发行为人在强制执行通告生效后，仍然拒不执行该通告，则构成刑事犯罪。②由于法律要求强制执行通告必须经过28天的起诉期限后或者在规划局胜诉才能生效并产生强制作用，为防止违法行为的继续进行，规划局可以在此期限内发出“中止通告”，责令停止违法开发行为。此通告即时生效，违法开发行为人必须马上停止一切开发行为，否则构成刑事犯罪。③由于“中止通告”针对的违法开发行为人是私人机构，因此当违法开发行为人是政府机构时，法院可以依据规划局的申请对违法行为人发出“禁令”，禁止其违法开发行为。违法开发行为人如果没有立刻执行该“禁令”，就构成藐视法院罪。在新加坡，《开发控制和规划法》（《Development Control and Planning Law》）规定违法开发构成犯罪的可能情形主要有两种：一是没有取得规划许可或者违反规划许可批准的条件；二是违法开发行为发生后拒绝接受或者阻碍规划部门的现场检查。在这两种情形下，违法开发行为人可能被处以罚金或者一定时期的监禁。在香港地区，对违法建筑行为进行规定的法律主要有《城市规划条例》和《建筑物条例》。这些犯罪行为包括违反城市规划上诉委员会所发出的“传票”要求而拒绝履行义务，违反发展审批地区图以及分区计划大纲图的规定而进行违规发展建设，违反建筑管制而进行房屋建设，违反建筑事务监督要求而占用建筑物。根据以上条例规定，这些犯罪行为将被处以罚款及监禁⁽⁵³⁾。

鉴于违法建设的社会危害性，在制度环境已经发生变迁的条件下，我们可以借鉴西方国家和地区的经验，对违反城市规划的开发建设设立刑事责任追究制度，与相关领域的法规相配套，保证城市健康持续发展。

《城乡规划法》在第六章对法律责任作了明确规定，包括对行政主体特别是地方政府和规划管理部门的责任。第六十条针对镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门的违法行为追究法律责任的条款中，确认本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。第五十八条对依法应当编制城乡规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的，也要由上级政府责令改正、通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人依法给予处分。

2）城市规划督察制度

城市规划监督检查是保证城市规划实施的重要手段，主要包括三个方面：一是人大监督，人大作为国家权力机关有权利对城市规划执行进行监督，各级人民政府应该向本级人民代表大会或其常委会报告城市规划的实施情况；二是社会监督，单位和个人有权监督城市规划实施，并对违反城市规划的行为提出检举和控告⁽⁵⁴⁾；三是行政监督，当前的主要缺陷表现为国家和省一级的规划管理力量较为薄弱，职能不全，事权有限，对地方政府的重大规划决策和建设行为缺乏十分有效的调控和监督。城市规划规划督察制度的设立主要是为了强化行政监督的力度。

近年来中央和建设部不断发文要求加强对城乡规划的监督管理，其中的一个重要制度创新就是建立派驻城市规划督察员制度。从2003年开始，四川和贵州两省开始试行派驻城市规划督察员办法⁽⁵⁵⁾，在总结经验的基础上，2005年建设部将两省改革试点的相关文件在全国转发，推动城市规划督察制度在全国的推广⁽⁵⁶⁾。2006年9月建设部正式启动城市规划督察试点，南京、杭州、郑州、西安、昆明、桂林等6个城市作为第一批试点城市，首先迎来建设部派出的规划督察员。2007年9月建设部新增石家庄、太原、沈阳、大连、武汉、厦门、长沙、南宁、贵阳、兰州、福州、西宁等12个试点城市。按照建设部的构想，城市规划督察员制度最终将全面覆盖实施国务院审批规划的86个城市，并在条件成熟时，建设全国统一的城市规划督察体系。至2007年9月，已经有浙江、上海、新疆（2006）许多省、直辖市和自治区开始启动派驻城市规划督察员制度。因此，目前我国的城市规划督察体系分为两级：由建设部和省级政府派出的规划督察员（图7.3）。正在实行的规划督察制度体现了以下特点：

图7.3　当前的城市规划督察体系

规划督察制度强化了中央政府对地方政府的规划监督。任何一项合理、有效率的行政管理制度必须坚持两项原则，一是传达布置任务必须是从上到下，不能越级进行；二是检查落实任务的完成情况，必须越级进行。这是200多年来管理学上的一个经典理论。检查工作必须越级，越级检查才能发现中间层次是不是贯彻执行了中央政府的指令，贯彻程度如何⁽⁵⁷⁾。根据1990年制定的《城市规划法》，中央政府只能通过对重要城市的总体规划审批来监督地方，但由于缺乏日常的具体的规划督察机制，出现科学合理的总体规划被歪曲执行甚至完全背离执行的情况。由于规划行政主管部门没有相应的权力去贯彻落实、检查、监督和纠正规划的错误实施。当把权力下放给地方政府时，不进行越级的监督检查工作，那就是没有效率的规划行政管理系统。派驻规划督察员不受当地行政机构的制约，保证其监督权得以独立地行使，规划监督员通过将获得的信息向当地政府、建设部和省政府反映，并以发出“规划督察意见书”的形式，使上级政府有了获得地方政府信息的规范渠道。

使规划监督从事后监督转变为事中、事前监督。当前城市规划监督仅仅局限于城市规划实施的监督检查这一事后监督方式，而对事前、事中监督基本处于缺位状态，从而造成了城市规划的权威性和有效性的缺失。这是因为城市建设耗资巨大，具有重大的社会影响，而且一旦自然生态和历史文化资源被破坏，就难以再生和恢复。因此，必须使规划监督从事后监督转变为事中、事前监督，而规划督察制度赋予派驻规划督察员“接近现场的”、“实时的”监督权，违规行为控制在事前、事中。

规划督察制度体现为强烈的专家监督的特征。从目前已经选派的建设部规划督察员看，他们都是经验丰富的规划专家，有的长期担任规划管理岗位的领导，其中许多是退休后返聘的。这是因为城市规划工作具有复杂的技术特征，必须具有扎实的规划技术理论知识，同时熟悉规划管理的相关法规和技术规范。此外，规划督察还需要相应技术手段支持，目前每个城市只派出一到两名督察员，仅仅依靠现场踏勘的方式，难以有效地掌握相关信息。因此，规划督察员的工作应与3S系统对接，这就需要规划监督员具有较高的技术素养。在实践中，规划督察员可以其专业知识，不仅帮助纠正决策错误，同时在政府的决策过程中提供建议和咨询。

城市规划督察制度在英国、法国、德国等国家早已经有之，本书简要介绍英国的规划督察制度，以期对我国规划督察制度创新提供借鉴。英国的规划督察制度并不局限在城市规划领域，所以其名称并不是“城市规划督察”，而是“规划督察”（planning inspector），规划督察隶属规划督察署（Planning Inspectorate）管辖。

（1）规划督察的权力与义务。规划督察的一个重要权力是对规划实施和开发中的规划许可申请上诉发挥仲裁作用，裁决的依据是规划法规、住宅法规、环境法规；代表国务大臣和威尔士议会介入（call in）城市开发与建设项目规划许可审批；为其他中央政府部门，例如环境、食品和农村事务部以及交通部等处理相关的上诉案件。此外，规划督察的权利还包括介入规划的编制过程，对违反规划的强制执行，代表中央政府介入有关重点项目的审批，如高速公路项目等⁽⁵⁸⁾。规划督察享有巨大权力的同时，还必须承担相应的责任和义务。中央政府要求规划督察能够在规划管理过程中成为政策连续性和权威性的维护者，要求规划督察成为一支受过良好培训并具有主动性、团结合作和多学科的队伍。如果督察员在听证会或进行裁决时其行为违法，听证会参与各方可以就督察员的违法行为向刑事法院提起诉讼（但不得对规划督察的决定提起诉讼），一旦刑事法院判决规划督察违法案件成立，规划督察的裁决将无效，规划督察署应重新派遣规划督察，重新举行听证会。规划督察员要遵守“规划督察员行为规范”的规定⁽⁵⁹⁾，规划督察员办公室还应通过公众意见反馈掌握督察员的工作情况。

（2）规划督察工作内容与工作方式。由于英国的地方发展规划不需要中央审批，规划督察对地方发展规划编制的督察，主要是根据地方政府的要求，主持发展规划的听证会，保证规划听证会有6个月的时间，并就地方的发展规划目标，向地方政府提出报告和意见。规划督察在处理规划许可申请的上诉时，可以采用书面审理上诉案件（简单上诉案件）、非正式听证会、正式听证会（重要项目）。虽然开发建设规划许可的申请一般为地方政府的责任，但中央政府和威尔士议会政府保留“介入”发展项目规划许可审批申请的权力，并称之为“介入”规划许可申请审批。规划督察员代表国务大臣或威尔士议会政府进行处理，并向国务大臣或威尔士议会提交报告和建议，项目审批的最终决策由国务大臣做出。

（3）规划督察的人员构成。英国对规划督察员的能力要求较高。作为督察员，一方面，要能够在没有监督管理的情况下长期独立工作，另一方面，必须自信并具备控制、组织调查和质询的能力。按照要求，督察员应符合以下几个方面条件，包括个人素质、判断能力、专业技能、沟通能力、自我管理能力、保持与规划督查办公室良好关系的能力等。目前主要是由专业人士担任，如城市规划师、建筑师、律师、工程师、测量师等。

我国城市规划督察制度刚刚开始，英国的经验可以给我们以下启示：

（1）规划督察制度的功能定位。目前设立规划督察制度的目的，更多的是为建设部和省级政府方便越级监督地方政府的规划行为。相比而言，英国的规划督察既便于中央政府“介入”地方建设项目的开发控制，也是规划上诉的仲裁机构。从我国当前城市规划体系的现实情况出发，让规划督察同时作为规划上诉的仲裁机构是不可能的，这意味着在现有规划制度体系基础上，又加入一个规划督察体系。同时，为应付大量的规划上诉案件，必然要求大量地扩充规划督察的队伍，这是现有的少量规划督察员所无法完成的。

（2）规划督察的权限和责任。英国的规划督察通过法律的形式明确了规划督察的功能和权利，中央政府还明确了规划督察的工作目标和宗旨，使规划督察不仅具备权力，同时还具备相应的责任和义务。根据建设部《关于建立派驻城乡规划督察员制度的指导意见》，规划督察员要重点督察以下几方面内容：城乡规划审批权限问题；城乡规划管理程序问题；重点建设项目选址定点问题；历史文化名城、古建筑保护和风景名胜区保护问题；群众关心的“热点、难点”问题。其工作一般以参加会议、查阅资料、调查研究等方式为主。相比而言我国的规划督察在现有的规划法规中尚未得到体现，应将这项制度纳入到新的《城乡规划法》中，同时对规划督察的权限和责任进行明确的界定。建议借助规划督察制度的建设，使建设部和省级政府具有介入地方政府开发规划许可审批的权力，具体工作可由规划督察员提出报告和建议，但项目审批的最终决策可交由建设部和省政府做出。

（3）规划督察队伍的建设。目前规划督察的人员还很少，要让规划督察发挥更大监督功能，必须扩大规划督察队伍。由于规划督察具有很大的权力，这就要求建设一支高标准的规划督察队伍。由于规划工作的多学科性，也要求建立一支多学科的规划督察队伍，除规划师外，可以吸收相关专业的人士参与，如建筑师、律师、工程师等等。

监督检查是贯穿于城乡规划全过程的，而不仅仅是局限于具体建设项目的监督检查，《城乡规划法》在这一方面有比较大的进步。《城乡规划法》在第五章第五十一条专门对监督检查作了规定：“县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。”这种监督检查在加强和完善对建设项目实施规划的监督检查的基础上，强调了上级政府部门对下级政府部门的监督检查，并赋予了上级政府部门对下级政府部门的不作为和违法行政作为而采取相应行政行为的权力，这为及时纠正下级政府部门的错误，保证规划的有效实施和政策贯彻，避免造成重大社会损失提供了法理基础。如第五十六条规定：“依照本法规定应当给予行政处罚，而有关城乡规划主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其作出行政处罚的决定或者建议有关人民政府责令其给予行政处罚。”第五十七条规定：“城乡规划主管部门违反本法规定作出行政许可的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的，应当依法给予赔偿。”从这些规定可以看出《城乡规划法》强化了行政监督的功能，尤其是省级和国家规划主管部门的监督权力。

在人大监督方面，《城乡规划法》第五十二条规定：“地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。”在社会监督方面，第五十四条规定：“监督检查情况和处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督。”相对于行政监督，人大监督和社会监督的规定比较原则，将来可以根据这些法条精神，完善规划督察制度，不仅要方便上级政府监督检查下级政府，还应为社会和人大监督提供便利。

《城乡规划法》强化了规划主体行为的制度激励与约束，特别是极大地加强了监督检查的内容，旨在制约规划行政的自由裁量权。经统计，《城乡规划法》35条新增条款中，20条是与监督检查有关的。新增的两个独立章节，其中之一就是监督检查，其中包括了上级行政部门对下级的监督、人民代表大会的监督以及全社会的公众监督。上级对下级的监督是全面的监督；人大监督的重点是规划的实施与修改；社会监督的重点是违反规划的行为。这些监督制约机制将对行政权力起到有效的制约作用。《城乡规划法》明确规定“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划”，对于规划建设管理所涉及的行政行为，如“确定建设用地规划条件”、核发“建设工程规划许可证”、批准“变更规划条件”等均要以批准的“控制性详细规划”为依据。这既是对行政主体，也是对建设单位的程序约束。此外，《城乡规划法》还完善了对城乡规划违法行为的法律责任追究制度，完善了对违章建筑的处理机制，依法设定了责令停止建设、限期改正、处以罚款、限期拆除、没收违法实物或者违法收入等各类行政处罚和行政强制措施。同时，还规定当事人不停止建设或者逾期不拆除的，当地人民政府可以责成有关部门查封施工现场、强制拆除。《城乡规划法》还对规划编制单位和规划师的职业行为作了更严格的制度约束，比如对城乡规划编制单位未取得资质证书、以欺骗方式取得证书、超越资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作，以及违反国家标准和规范编制城乡规划的违法行为，设立了罚款、停业整顿、降低资质等级、吊销资质证书等行政处罚，并确立了损失赔偿责任。

3）城市规划行政救济制度

随着我国社会经济的发展以及政治文明的不断前进，涉及城市规划的异议、纠纷、诉讼等问题日益突出。行政救济（administrative remedy）是指公民或社会组织因其合法权益受到国家行政机关的违法或不当行为的侵害时，依法向有关国家机关提出申诉或提起诉讼，要求纠正或给予补救的制度。目前《行政复议法》和《行政许可法》基本建立了由行政复议和行政诉讼组成的行政救济制度。现有的城市规划救济也基本上按照这两个基本法律制度进行，公民或社会组织合法权益受到国家机关违法或不当行为的损害时，可以向造成损害的行政机关或上级行政机关申诉并请求行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼。

从近年来的城市规划实践看，目前的城市规划救济制度存在的主要问题是：救济范围受限，救济时序滞后；救济主体受限；救济机关角色错位。相应的，城市规划救济制度创新主要体现在以下方面：

（1）扩大救济范围。我国的《行政复议法》和《行政诉讼法》对行政救济的受案范围严格限制，《行政复议法》基本排除对抽象行政行为的案件，虽然规定部分抽象行政行为可以纳入复议范围，但这部分抽象行政行为不能单独提起，必须与具体行政行为一起才可申请复议。而根据《行政诉讼法》及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，抽象行政行为不具可诉性。

由于城市规划行政分为城市规划编制和城市规划实施两个阶段，在城市规划编制阶段，行政行为的结果是形成规范性文件，不涉及具体的实施程序，因而是抽象行政行为⁽⁶⁰⁾。但是城市规划编制是一种特殊的抽象行政行为，尽管城市规划编制行为不对相关利益主体产生直接的利益调整，却是调整相关利益主体的先导性行政行为。同时，由于人们行为预期的作用，可能导致规划编制行为提前影响到相关利益主体的利益⁽⁶¹⁾。如果在城市规划编制阶段不能对利益受损害的相关主体进行救济，等到进入规划实施阶段才启动救济程序，不利于将矛盾提前消化。这时再反过来审查规划的合理性和合法性，甚至调整规划，将降低行政救济效率，也不利于维护规划的权威性，将矛盾延滞的结果是消耗更高的社会成本，造成不可挽回的损失。

《行政诉讼法》的一个重要改革方向是扩大行政诉讼的受案范围。专家认为，设定行政诉讼受案范围的原则应是：将所有国家公权力主体与相对人发生的公法上的争议均纳入行政诉讼的范围。其中包括将抽象行政行为纳入行政诉讼范围，对内部行政行为提供司法救济，加强对其他公权力主体行为的监督与救济，所有行使公权力的主体都应接受法院的司法审查，扩大行政诉讼法所保护的权利范围。这就意味着城市规划的编制成果作为规范性文件也可纳入受案范围，并根据规划内容的法律层次设置不同的规划救济途径⁽⁶²⁾。

（2）城市规划编制的听证救济。目前在城市规划实施阶段主要有两类具体行政行为可以提起行政复议，一是在城市规划审批环节中的开发许可行为，比如“一书两证”的发放、规划设计条件和规划设计方案的审查；二是城市规划实施环节中的违法行为的处罚与纠正等。在实践中由前一种情况提起行政复议的几乎没有，而后一种情况居多。这主要是因为，规划复议的申请被界定为具体行政行为的对象（或其代理人），而在实践中，行政相对人（开发许可的申请人）出于自身利益需求，希望尽快获得开发许可，除非因规划开发许可变更损害开发申请人的利益（这属于规划变更的行政救济），他们没有提起规划复议的动力。而那些受开发规划许可影响的公众和利益团体，或由于信息闭塞和“搭便车”心理等原因，或由于被界定为无直接利益关系的第三方而被剥夺救济权利。

城市规划的事前救济，包括赋予相关利益主体在城市规划编制阶段参与规划过程的权利，同时增加城市规划编制审批听证救济程序。在城市规划编制过程中，以法律形式强制纳入公众参与程序，保证相关利益主体，特别是因规划而权益受到直接调整的那部分市民和相关团体的参与⁽⁶³⁾。

行政听证程序是行政机关作出影响相对人权益的决定前，有义务告知相对人决定的理由和获得听证的权利，行政相对人有权就事实和使用法律表达意见，提供证据，行政机关有义务听取和接纳，通过公开、民主的方式对特定事项进行质证和辩驳，达到正确实施行政行为的目的。在城市规划编制阶段，即使通过公众参与听取公众意见，甚至让公众参与规划编制的磋商过程，但规划编制的组织者最终并不一定能够完全采纳行政相对人的意见，因而当然会存在相对人权益受损害的可能。因此，需要在城市规划编制成果被审批之前，在规划公示期间如果有人对规划方案提出异议，就需要举行听证会。

听证会应采用公开、公正、公平的原则。公平是指听证过程中，当事人具有同等的举证、质证和辩驳的权力。公开原则要求听证程序公开，公开听证的时间、地点、案由等情况；允许公众、记者旁听，允许记者采访报道，听证记录和行政裁定必须公开给各当事人，并认可签字。根据公正原则，听证机构要具有独立性，裁判者在裁判过程中必须保持独立。城市规划行政听证的主持人和裁决人不能是城市规划行政机关自身，而应是超然于行政事务但又具有较强专业素养的部门。在当前的政治架构下，可由城市规划委员会下的救济委员会主持。在第一次听证会结束后的公示期内，如果还有人提起异议，不能通过磋商解决，还可举办第二次听证会。在第二次听证会结束的公示期内，还有人提起异议的，可以向法院提起诉讼，但法院应限定在只对规划编制过程的程序合法性进行审查。

（3）赋予一般关系人公益行政诉讼权利。虽然具体行政行为具有可诉性，但在诉讼主体的认定上，被诉行政行为须对相对人的权利义务产生实际影响，即只有具体行政行为对相对人的权利义务产生实际影响，该具体行政行为方具有可诉性，而且只能由具体行政行为的相对人提出。这就排除了具体行政行为相对人之外与该具体行政行为间接相关的第三方的诉讼主体资格。这也是目前我国城市规划“公益行政诉讼”不被法院受理的原因。

公益行政诉讼是捍卫公共利益的一个法律途径，也是公众参与权利的一部分。当城市规划作为一项行政行为有可能危害到公众利益的时候，法律应该为公益行政诉讼提供渠道，并承认普通公民和社会团体代表公众利益作为诉讼主体的权利⁽⁶⁴⁾。目前正在修订的《行政诉讼法》（建议稿）针对行政行为影响某些公共利益而无人起诉的问题，增加了公益诉讼，允许检察机关或与行政行为只有一般（公共）利益关系的公民或组织起诉。建议稿规定，公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，可以申请人民检察院提起公益行政诉讼。人民检察院在接到申请之日起2个月之内不提起诉讼的，公民、法人或其他组织可以以自己的名义提起公益行政诉讼。城市规划的实施与全体市民的生活息息相关，若引入公益诉讼的权利，将为市民监督城市规划行政行为提供一个制度化的平台⁽⁶⁵⁾。

（4）城市规划行政救济途径创新。当前，我国城市规划救济的途径主要有两条：行政复议和行政诉讼。一般是通过行政复议途径，但由于进行行政救济的机关与作出行政决策的机关是一体的，往往缺乏公正性，并且效率低下，因此实践中许多行政相对人往往采取直接提起行政诉讼的方式。由于城市规划具有很强的专业性，这就存在司法审查的有限性问题，法院很难对专业的行政内容做出审查，而且行政诉讼效率低，并且成本较大，并不是社会利益矛盾的最佳解决办法。当前，各地城市规划行政机关屡屡成为被告，而且法院对城市规划行政的司法审查缺乏明确的边界，一再介入到规划行政的实体性内容上⁽⁶⁶⁾。这有可能造成规划行政部门与法院之间职责方面的混乱，如果法院最终通过两审制度必须对规划诉讼作出判决，是否意味着法院间接成为规划部门的上一级决策机关？法院是否有足够的专业性，是否应该承担起对规划行政实体内容的审查？如果公众的城市规划救济只能单一地依靠司法救济途径，是否意味着我们需要创新城市规划的行政救济途径。

在国外和香港地区城市规划行政救济的途径基本可划分为两类，第一类如英国在城市规划体系内部引入半司法性的规划复议制度，但由相对独立的规划监察员主持。在英国，规划督察机构的设置为行政裁决提供了救济途径，由相对独立和专业的规划督察员主持，在规划编制的公众参与和规划复议阶段，将半司法性质的征询和听证制度，形成规划体系的内部循环。规划复议后，若当事人不服，则可以上诉到最高法院，但最高法院只能对复议的程序性问题进行审查，对于规划决策是否符合地区规划、是否合理等技术性问题，法院不能进行裁决。第二类如美国、中国香港和澳门地区设立独立的规划法院或规划上诉讼委员会。在香港，城市规划上诉委员会是根据中国香港《城市规划条例》，在20世纪90年代设立的。该委员会的成员由特区行政长官委任，其主席由一名法律界人士担任，其他成员都是非政府人员。该委员会是一个完全独立的委员会，其职能包括审理和裁定有关规划许可申请和对违规发展所提出的上诉。在美国，地方政府的规划事务非常复杂，社区的区划也经常处于变动之中，并且人们经常要求解释区划条例，因此各地方政府基本都设有城市规划上诉委员会，以便解决以上问题。该委员会的控制权限和设置与规划委员会相类似，同时，也受理针对规划委员会和区划管理机构所作出的决定而提出的上诉。在爱尔兰，规划裁决的职责由规划委员会承担。该委员会是专门从事审理规划起诉案件的司法机构。它在审理案件时，可以不受城市开发规划的约束。

在我国当前的国情和法律架构下，采用第二类的模式尚不现实。在《行政诉讼法》的修订建议稿中，最终采取了改革管辖制度的方案而非设立行政法院的方案，这体现了我国司法制度渐进式改革的特征。按照目前我国社会政治和法律环境，我们无法像美国一样单独设立一个独立于政府或者司法系统的规划裁判机构（规划法院或规划上诉委员会）。比较现实的途径是，改革我国业已存在的城市规划委员会制度，在其内部设置相对独立的规划救济委员会，承担起规划复议的职能。这样既能保持我国行政复议—行政诉讼两层申诉制度，又使规划行政机关从规划复议的角色中脱离出来，提高规划救济的公正性。至于我国现在正在试行的城市规划督察制度，主要作用是中央和省级政府监督地方政府城市规划行政，因此与英国的规划督察制度有所差异，规划督察并不作为规划救济的主要途径。

救济委员会是城市规划委员会下的一个独立的常设机构，其职能类似于中国香港和西方国家的“城市规划上诉委员会”。它是基于在我国目前的社会政治和法律环境下，不可能单独设立一个独立于政府或者司法系统的规划裁判机构的事实，而采取的一种折中办法。救济委员会与其他分委会和专业委员会的职能是相对独立的，在规划未经表决前，救济委员会无权就该规划问题进行表决。救济委员会的主要职能有三方面，即就城市规划的编制的复议进行终审上的复核；对城市规划开发许可的规划复议进行专业上的裁决，除非程序和适用法律问题，法院不得再行判决；组织举行城市规划听证，并依据规划听证作出具有拘束力的规划裁决。

设立救济委员会之后，法院就可以从审查实体的工作中脱身出来，专注于程序审查。此外，《行政诉讼法》（修订建议稿）改变了现有的“行政诉讼不适用调解原则”的规定。从行政诉讼解决争议的目的看，调解或和解是必要的。城市规划的编制和实施实质上是对公共利益和私人利益的调整过程。调解必然存在利益的博弈，要取得博弈的最佳结果，前提是协商、对话、谈判⁽⁶⁷⁾。在行政诉讼中运用调解原则，也许能实现“双赢”或“多赢”的结果。

案例：南京市规划局举行江苏省检察院“办案技术楼”规划许可听证会⁽⁶⁸⁾。

2006年2月20日，规划局收到江苏省检察院在宁海路106、114－120号地块的“办案技术楼”建设项目申请。引发规划纠纷的江苏省检察院办案技术楼，位于南京师范大学东校门北侧，紧邻该项目的北侧是江苏省水科院的两幢宿舍楼匡芦新村92号、96号，住着70多户居民；西侧是南师大幼儿园。该项目原设计为14层57 m高。但项目公示后，因建筑高度高、遮挡面大，遭到匡芦新村居民和南师大幼儿园的反对。2005年8月，项目改为6层27 m高，但住户和幼儿园以项目和该地块使用性质不符合低层住户阳光仍将被遮挡为由，提出质疑。由于该地块周边的居民多次到规划局上访，对该地块的规划、建设提出不同意见，并要求就该地块的规划审批举行听证会，经局领导研究，决定在严格按照《行政许可法》进行审核的基础上，依法举行“办案技术楼”规划审批听证会。这是《行政许可法》正式实施以来，南京市举行的第一次规划审批公开听证活动，是规划局尊重民意、还政于民的实际措施，也是规划局“行政公开、阳光规划”迈出的历史性的一步。为了开好这次听证会，规划局事先做了大量的准备工作。

①成立听证工作组织机构。根据有关法律法规，组建了法规处、综合处人员参加的听证工作筹备机构，拟订了听证工作的组织程序，确定了由法规处处长王榕担任听证主持人，综合处处长王宇新、法规处干部周振东担任听证员，综合处干部刘利民、局办公室干部戴快快担任记录人。

②及时告知居民听证的权利。2月20日，规划局在收到省检察院建设项目方案审定申请后，24日即在建设地块周边贴出了《南京市规划局行政许可告知公告》，告知居民听证权利，说明听证申请要求。

③认真审核听证申请资料。公告贴出后，截止到3月3日，共有匡芦新村92号、96号及南师大幼儿园约70余人提出了听证申请。经过认真审核房产证、身份证等法定证件，共有63名居民和南师大幼儿园符合申请条件。根据《江苏省行政许可听证程序暂行规定》的有关要求，规划局发出《行政许可听证申请推选代表通知》，要求居民按照公开、公正的办法推选15名听证代表，该两幢楼居民通过居民大会的形式推选出了15名代表，并签字确认。南师大幼儿园确定了2名代表参加听证。

④选定听证会现场。经过认真比选，本着方便居民的原则，选定了西康宾馆会议室作为听证会现场，对听证会场所进行了精心布置。

⑤发出听证通知。在确定了听证会现场和听证代表后，3月10日，向听证代表发出了《行政许可听证通知书》，告知了听证的时间、地点，同时，为每一位代表发放了拟听证的建设项目的详细资料，便于听证代表进行认真准备。

⑥发布听证公告。根据听证会公开举行的有关规定，3月13日，在匡芦新村居民楼周围的显著位置贴出了听证公告，详细告知听证会的内容、时间、地点，欢迎有关居民列席旁听。

⑦邀请特邀代表。根据行政许可法的规定，听证会应当公开举行，为了开好这次会议，规划局主动与有关部门协商，分别邀请了市人大代表李群、市政协委员薛正毅以及区人大代表、区政协委员、街道办事处、社区居委会、当地派出所参加听证，同时，还邀请了市里主要的报纸、电视、广播电台等新闻媒体的记者，请他们对听证会的全过程进行监督和报道。

3月21日，听证会在西康宾馆6号楼一楼会议室如期举行。此次听证会引起了社会的极大关注，听证会上有包括报纸、电视台、网络、广播电台等媒体的二十几家新闻机构进行了全程跟踪报道。会上，规划局严格履行了《江苏省行政许可听证程序暂行规定》的程序。作为规划审批部门代表的市规划局城中分局经办人员详细介绍了省检察院“办案技术楼”建设项目的审批过程、审批事实、审批理由，并逐一列举了规划审批的证据和依据材料。作为听证申请人匡芦新村15名居民代表和南师大幼儿园的代表对建设项目与相邻住宅的间距是否符合标准、机动车出入口的设置是否符合法规、周边的配套设施如绿地是否有所安排、建设项目的有关审批数据是否准确科学，以及今后建筑的施工安全等问题与城中分局进行了激烈的申辩，也提出了支持自己理由的相关依据。听证记录人对此进行了详细的记录。3月21日，听证记录已经交给规划审批部门，作为该项目最终进行行政许可的重要依据。

《城乡规划法》还设立了补偿制度，规定依法修改规划给当事人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。

4）规划编制单位和规划师行为的制度约束

在市场经济条件下，规划编制单位和规划师有着自身的利益追求，第四章的分析表明，如果没有制度制约，仅仅依靠规划师的道德自律，在自利性的空间利益需求指引下，无法保证规划师的行为能够真正实现维护公共利益的理想。要保证规划师职业行为的公共性从根本上还要依靠提高城市规划的法律地位和社会地位，相关制度必须充分保障规划师的基本权益，社会才能要求规划师更多地承担维护社会公共利益的义务。在此前提下本小节主要讨论如何以制度创新防止规划师职业行为偏离公共利益目标。现有规划制度仅仅关注规划编制单位的资格审核，而对规划编制单位的编制规划的行为缺乏日常性和制度性的监管。对于那些以欺骗方式取得资质证书、超越资质等级许可范围承揽城市规划编制工作，以及违反国家标准和规范编制城市规划的行为，没有有效的制约措施。对于那些涉及国家安全、公共安全和公共利益的规划，是经过法定程序批准之后对全社会的行为具有普遍约束力的公共政策，如城镇体系规划、城市总体规划、控制性详细规划等，其规划编制必须由政府主导，由符合国家规定资质的规划编制单位来编制⁽⁶⁹⁾。

仅仅依靠对规划设计机构资质的管理还不足以对其行为构成直接的约束，还应该探索规划编制单位对规划编制成果进行责任认定的制度，规划编制单位必须对其规划编制成果承担相应的责任。应建立城市规划编制成果的审查制度，审查的主要内容为涉及城市环境资源保护、公共卫生安全和公共利益的内容、强制性内容、上位规划必须要落实的内容。虽然城市规划编制成果并不对城市发展和建设产生直接作用，但具有指导和调控城市发展和建设的作用。应明确规定，对于违反城市规划编制管理规定、规划编制成果不合格、规划成果损害公共利益的规划编制单位，应进行处罚；造成经济损失的，要依法追究有关编制单位和主要责任人的行政和法律责任。对于需要上报审批的法定规划，应先委托给一个技术审查机构进行预审，并对审查结果负责。建立技术预审制度将促进规划编制单位内部建立技术和政策审查把关工作。可将预审结果报行政审查部门备案，如果上报行政审查部门批准的法定规划中，存在违反法律和国家政策要求，或存在明显不合理，并没有相关说明的，应追究规划编制单位责任。

城市规划师是规划行业的主体，注册城市规划师制度是规范规划师职业行为的重要平台，可以通过制度创新真正激励和制约规划师行为。注册规划师执业资格准入，建立了对规划师的规划业务能力、知识结构评定的指标体系。发挥规划职业组织的规范作用，还需要加强注册规划师的继续教育和日常职业行为的日常管理，提高规划师在规划过程的责任心。对于那些为谋取私利，严重违法编制城市规划、违背规划职业道德的，应进行相应的处罚，严重的取消注册规划师资格⁽⁷⁰⁾。此外，注册城市规划师制度应该和规划设计机构的资质评价体系结合起来。对于未依法取得资质证书承揽或者以欺骗手段取得资质证书承揽城乡规划编制工作的，也要给予处罚。

《城乡规划法》对规划编制单位的行为作了明确的制度约束，第六十二条规定，城乡规划编制单位超越资质等级许可范围承揽城乡规划编制工作，或者违反国家有关标准编制城乡规划的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期改正，处合同约定的规划编制费一倍以上二倍以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，由原发证机关降低资质等级或者吊销资质证书；造成损失的，依法赔偿责任。