在生态环境恶化趋势下，我国存在着环境利益的受益者与受损者。资源消耗、环境污染、生态破坏主要是企业生产行为所致，企业是主要的责任者，各级政府虽然不是环境问题的直接制造者，但是政府对环境问题的态度与行为是环境状况好坏的决定因素。在有关环境利益的博弈中，企业是环境问题的直接制造者，他们从资源环境损耗中获取环境利益。当然，居民也不仅仅是环境利益的纯受损者，其对环境问题也负有责任。居民对环境问题的影响因收入差别而异，中低收入阶层需要环境利益满足生存与发展需要，高收入阶层除了基本的环境利益需求外，还有“奢侈性”环境利益需求，高收入阶层的消费水平对环境问题的影响较大，而且其负面影响大于中低收入阶层。但是相对于企业来说，居民对环境的负面影响较小。因此，本书把企业视为环境利益的既得者，把居民视为环境损害的承担者与环境利益的受损者。
1972年6月在斯德哥尔摩召开的人类环境大会是我国环境保护事业的转折点。1973年8月，我国召开了第一次全国环境保护大会，会议通过了“32字方针”和《关于保护和改善环境的若干规定》；1974年5月，我国成立了国务院环境保护领导小组，我国的环境保护工作逐渐开展起来。1992年6月，在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会公布了《21世纪议程》，这是全球推进可持续发展战略的行动准则。我国在1994年3月的国务院常务会议上正式通过了《中国21世纪议程》，这是我国的可持续发展战略，该文本包括四部分：可持续发展总体战略、社会可持续发展、经济可持续发展与资源合理利用与环境保护。《中国21世纪议程》确立了中国21世纪可持续发展的总体战略框架。我国的历史与现实表明我们不能走西方工业化国家先污染后治理的老路，因此在第六次全国环境保护大会上，温家宝总理指出：环境保护和经济发展同步，保护环境与经济增长并重，在环保中求发展。[1]各环境利益主体必须改变重经济增长轻环境保护的老观念，在发展经济的同时保护环境。
在此大背景下，各地方要达到国家环保要求，必须对企业环境行为进行约束，做到环境保护与经济发展齐头并进。但各地方企业为了获取利润，会想方设法将环境成本外部化，以降低成本并提高利润水平，而环境质量的恶化将招致政府部门的管制与惩罚，同时引起当地居民的强烈反对。因此，在现有环境政策规制下，各环境利益主体围绕环境利益问题展开了博弈。
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