环境税相关主体利益的博弈及其制度安排

环境税相关主体利益的博弈及其制度安排

■　姚慧玲

环境税，又称为生态税，是各种能够保护环境和资源的税收的总称。由于环境问题存在明显的负外部性，通过征环境税的方式消除私人边际成本与社会边际成本的差异，使得成本内部化，是解决环境问题的一种重要且有效的途径。然而，由于利益的冲突性和一致性的普遍存在，环境税制的设计实施过程中必然会牵涉到相关利益主体之间的博弈。博弈行为建立在“个体理性行为”基础之上，当博弈参与人利益发生冲突时，理性的博弈参与主体将围绕着各自利益最大化制定相应的策略。作为一个关系到整个国家生态安全和社会公平的经济政策，环境税制的设计必然要考虑公平和效率原则，同时也不得不重视不同博弈主体之间的利益平衡问题。换句话说，一个有效率且具可行性的税收制度安排，必须是建立在环境税博弈参与各方达成共识或形成一种都能够接受的均衡局面的基础上，这样才能够合理地划分不同利益主体在环境税上的财权、事权上的责任，确定适当的企业和公众的税收负担，制定激励相容的环境税收政策，有效地疏导各方的意愿，提高环境税制的实施效率。

一、对环境税制相关主体利益博弈的分析

制度是博弈规则，也是一种N人博弈的均衡解，是一种“博弈的内生规则”。制度的本质特征是参与人行动选择的自我实施机制，在重复博弈的情况下，这些规则被认为是重要的，因为它们能规制参与人持续不断的互动过程，而且博弈规则是在一个相关的领域内参与人通过互动而内生的^[1]。制度是人们在长时期互动过程中形成的，是参与者重复博弈的“合作解”。税收博弈是税收征纳双方基于税收这一经济利益而发生的相互作用过程中的一系列决策与决策均衡问题。在博弈论中，政府制定的税收政策是否有效，其关键在于能否让博弈各方受益，是否会实现帕累托改进的“纳什均衡”。

环境税收制度涉及多个利益主体，纵向看包括中央政府、地方政府、企业、公众等；从政府内部横向看，包括环保、税务、财政等相关部门，这些主体之间利益冲突的均衡对环境税收政策的实施具有重大影响。环境税收制度的建立实施可以看作环境税涉及的纵向利益主体和横向利益主体之间关于税收负担的确定、分配、转嫁、归宿等的博弈。具体而言，中央政府、地方政府、企业、公众、环保部门、税务部门、财政部门多方利益主体表现出不同的利益偏好，并由于利益的显著差异，为实现自身的目标函数，各方利益主体之间采取了不同的行动策略，从而展开了博弈。

从利益偏好看，中央政府以经济的发展、环境质量的改善、社会和谐稳定为目标函数；企业关注的是如何降低税收负担、增加企业利润；地方政府则主要考虑本级财政的财力和环境治理的资金投入状况、本辖区经济社会的发展、环境质量的高低；而公众关注是自身税负的高低，对自身可支配收入的影响，洁净的环境以及环境改善对自身健康的影响等。从环境税涉及的政府内部横向利益主体看，税务部门的目标函数是税收收入的实现、征管效率的高低、纳税人的遵从度等；环保部门考虑的是环境税收政策对本部门可支配资金的影响，污染治理的状况等；财政部门则要考虑平衡不同财政需求，促进财政政策目标的实现。

环境税涉及的纵向利益主体和政府内部横向利益主体之间可能出现的博弈情况如下：

一是政府和企业的博弈。政府对企业污染环境的行为有制定环境政策进行监管的权力和责任，可以采取规制和检查等手段加以监管；同时，政府在环境税收规制过程中还不得不考虑企业的实际承受力，政策的制定不能限制企业的发展，削弱其核心竞争力，从而影响整个经济的发展速度。因此，政府的策略是：确定合理的环境税收负担，明确科学的课税对象、税种、税基、税率以及有效率的税收征、管、查方式和法律责任等。对企业而言，在没有政府监管的状态下，为追求自身利益的最大化，企业将选择牺牲环境而不会主动增加环保投资，以谋求降低生产成本，在市场竞争中占据有利位置。在政府有监管并实施环境税制的情况下，企业的策略是：减少自身既得利益的“损失”或经济行为的成本，谋求个人成本最低、损失最小、利益最大。

二是中央政府和地方政府的博弈。中央政府追求全局利益和自身利益的最大化，追求国家整体经济发展和环境治理的最优，中央政府的策略是：合理划分环境税税源、细分税种和税收管辖范围，确定合理的共享税收比例，合理划分中央、地方以及政府部门内部相关利益主体之间的环境税收利益和事权责任，并采取措施提高政策的执行力，对下级政府的非法获益行为进行限制等，使地方政府在追求自身利益最大化的同时，保证其政策目标和行为符合中央政府的目标要求。地方政府注重本辖区实得财力以及环境治理投入的最大化，并涵养本地税源、优化资源环境，以实现本辖区经济社会最大发展。因此，地方政府策略是在政策范围内寻求自身利益最大化，合法甚至不合法规避中央政策的约束和检查，在有强烈的自利性的动机下，可能会出现地方保护主义，甚或做出利于自己而不利于其他竞争主体的事情。

三是政府和公众的博弈。政府是公众权益的代表，应制定有利于公众和社会发展的公共政策。政府的策略是：打破制度和机制的障碍，为环境治理提供持续的财力保障，疏通环境治理的社会融资渠道，提高资源利用率，维护洁净的公共环境，保障公众的健康和福利水平的持续提高；制定更加明确的资源环境标准和指标体系，采取更加有力的治理措施，确保公众环境利益不受侵害；确定合理的环境税收负担，设计尽可能对公众利益影响较小的税收制度；通过相应的立法、司法等程序保障公众表达自己的真实意愿。公众为了维护自身利益，其策略是：通过各种渠道行使自身的知情权、参与权和监督权，以公民权利监督政府公共权力，表达自身的政策意愿，以维护自身的利益，同时对不合理的税收政策进行抵制。在法制不健全的社会中，以公民权利监督公共权力的规范行使，往往会受到诉讼程序不完善、争议解决渠道不畅通等条件制约，致使公众的意愿不能充分表达。

四是政府内部横向利益主体的博弈。主要是税务部门、环保部门以及财政部门之间的博弈。税务部门代表政府行使环境税收征收权，税务部门关注的是依照既定税收政策低成本、高效率地组织税收收入，尽可能实现应收尽收。为此，税务部门的策略是：开展税法宣传和纳税辅导，以提高纳税人的遵从度，对有意逃税的纳税人依法采取罚款、稽查等措施，督促其履行纳税义务。环保部门的主要职责是污染防治。环保部门可以拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境污染防治，协调解决重大环境问题，合理使用国家环保资金，防治环境污染。财政部门职能主要有三项：资源配置职能、分配职能、经济稳定和发展职能，其中，主要是承担以政府为主体的财政分配活动。为此，在环境税实施中，财政部门的策略是：通过制定政策规划、调整资金分配、对环保资金使用情况进行监管，体现国家的经济政策，促进财政政策目标的实现。

此外，税收博弈同时还表现为动态博弈的过程。国外的一些调查表明，征收环境税在限制企业减少污染的同时，并没有有效地提高一些企业的污染处理技术，因为一些企业担心，不断地引进污染处理设备，减少污染，势必导致政府环境税收收入的下降，而政府为了稳定收入甚至增加收入反而会采取相应的提高税率等征税措施，反而会增加企业的负担。因此，如果污染的减少不能够减少税负，反而增加企业经济负担，那么企业将没有动力去提高治污水平了。理性学派认为，政策当局所采取的政策是否能够收到预期效果，必须重视非政府部门对这些政策所做出的预期情况而定。这说明环境税收政策的制定调整是一个税收的动态博弈过程，环境税政策的实施需要适应利益变化后的新格局不断进行调整，以达到新的均衡。

二、优化环境税收制度的政策建议

（一）中国环境税的开征应采取渐进式+强制性变迁模式

环境税政策的缺位，会降低环境治理的效率，不利于我国的经济发展方式的转型，应增加制度的供给，尽快研究实施。我国开征环境税制应以政府为主体自上而下强制性推进，而现阶段在路径选择上，要采取渐进方式，以降低对企业竞争力的影响，减少对经济的冲击。应考虑在现有税制的基础上，首先调整征收范围、增加税目、确定征税方法、调整税率等；然后着手排污“费改税”的工作，同时继续采取税收优惠、税式支出、财政补贴等方式，积极引导环境行为；最后逐步过渡到设立新的环境税制，开征新的环境税税种，包括污染税、环境保护税、生态税、碳税等

（二）明确各方责任，设计形成激励相容的环境税收制度。

制度安排的有效性关键在于形成有效的激励和约束机制。政府宏观政策的制定设计不仅要求考虑政府利益，还要考虑政策实际的科学合理性，以及企业、公众、税务部门、环保部门、财政部门等参与主体对政策的反映、行为选择和遵从度，使得各方的利益最大化，形成策略最优组合的“纳什均衡”。应建立一种约束和补偿机制，将环境成本尽可能地内部化，让环境资源的使用者和损害者充分承担环境责任，采取节约资源和降低污染的策略组合，进而有效节制自己的环境行为，同时为环境资源的再生产提供制度化的补偿通道，维护环境资源的可持续性实现经济与环境双赢。国家应每年或每几年确定一个污染物排放系列滚动指标值，建立阶梯递进式赏罚比例，实施“排污限量，不排有赏，少排少罚，多排多罚，超限关停”的良性奖罚机制，以体现出国家政策的“容忍限度”。此外，应加大法律惩戒的力度，强化环境税收政策的激励和惩处的规定，强化责任追究，使利益各方落实责任，不敢轻易违规。

（三）合理划分财权、事权范围，平衡中央和地方政府的利益

把环境税设为中央与地方共享税，合理划分中央何地方政府的环境责任和事权范围，建立中央和地方共享的环境税收制度。分税制改革以后，地方财政由于财权、事权的不对称常常显得比较“拮据”，而中央财政经过20多年的持续发展，增长快速，目前已经有足够的实力承担一部分环境治理责任。在这种情况下，应该进一步明确中央和地方政府的事权划分，确定环境税的共享的五五或六四分成比例，先中央财政后地方财政，共同主动加大环境保护的资金投入。中央政府主要负责全局性和重大环境项目的资金投入，并由中央财监和审计部门监督使用；未列入中央财政治理范围属地方辖区内的环境投资，一律由地方政府从本级环境税分成中支出，地方财监和审计部门监督使用，使地方政府真正承担起对环境保护的责任。资金缺口部份，应该依托国内金融市场和资本市场，通过多渠道为环保产业融资不能全部靠政府的财政投入，更不能过分地直接依赖外资。

（四）建立起公开的博弈前置机制，提高公众参与度

国家在制定环境税收政策时要充分考虑多方利益主体博弈问题，假想各利益可能出现的抵制或消解政策的行为，制定出符合多方利益或能够对多方利益进行充分激励和约束的政策，以避免各方利益主体可能出现的讨价还价、公开抵制、推诿扯皮等现象。应切实加强环境信息公开，建立完善公众参与平台，赋予公民权利更多的法律保护，疏通权利争讼渠道，提高公民行使知情权、参与权和监督权的意识。利用网络等媒体公布环境税方案、充分征求意见，请社会各界充分表达意愿，并从税收政策的中性、稳定性，税款使用的合理性、税负的转嫁问题等角度去考虑设计税制，主要通过结构性调整优化环境税收制度，保持宏观税负水平基本不变，以减少对企业、对公众的影响。对环境税的征收以及环保资金的申请、拨付、管理、使用、效果等信息全部向社会公开，接受媒体与公众监督。

（五）增强政策制定的前瞻性，保持政策稳定。理论上讲，环境税政策的调整应适应环境形势和各参与主体利益格局的变化进行不断调整，但是政策频繁变动，既不利于执行，也不利于各参与主体形成稳定预期。因此，环境税收政策制定应该提高前瞻性，并保持相对稳定。可以实行环境税开征预告制度和逐步提高税率的办法。在引入环境税前，预先告知企业,使企业可以采取能源替代等办法去应对,给企业时间去调整减少排污；同时逐步提高环境税税率,使企业对政府的征税额度有稳定预期，从而更好地调整自己的下一步环保措施和利润目标。同时，要及时跟进相关优惠政策,根据企业减少污染的和增加环保投资的状况，采取税式支出、税收优惠、增加国家环保资金投入等措施，给他们提高环保技术、减少污染排放的持续动力，以实现环境不断优化的目标。

参考文献

[1]张维迎.博弈论和信息经济学[M].上海：三联书店，上海人民出版社，1997

[2]岳树民.中国税制优化的理论分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003

[3]卢现祥.新制度经济学[M].北京：武汉大学出版社，2007年

[4]葛察中，王金南，高树婷.环境税与公共财政[A],北京：中国环境科学出版社，2006

[5]白彦峰.论中央与地方之间的税权博弈[J].税务研究，2008.10

（作者单位：省局监察室）

【注释】

[1]（美）科斯、诺思等著，（法）克劳德.梅纳尔《制度、契约与组织——从新制度经济学角度透视》，北京：经济科学出版社，2003，第22页。