我国媒介规制变迁的制度困境及其意识形态根源

我国媒介规制变迁的制度困境及其意识形态根源

胡正荣　李继东

我国媒介业的改革可以追溯到20世纪80年代，先后经历了市场化、集团化与资本化三个阶段，可以说整个媒介业取得了不错的成绩，形成了相当的规模。但我国媒介的改革是一种在“一元制度，二元运作”的体制下进行的渐进式变迁，在这种体制下我国媒介的改革至今仍然停留在事业性结构调整及政策与规制变迁的层面，对于具有根本性意义的媒介制度及其意识形态基础却从未触及。而有效的规制变迁依赖于制度的变迁和意识形态的创新。实际上我国媒介规制变迁是政府在社会主义市场经济改革过程中对媒介市场结构进行的一系列的重新调整，迄今尚处于结构规制的起步阶段(胡正荣，2003)，还远远没有达到欧美发达国家的水平。因为规制包括政府对市场结构和市场行为两个层面进行的调整，而现在欧美国家已从结构规制转向行为规制。

一、我国媒介规制变迁分析

1.我国媒介规制变迁历程分析

第一阶段，以事业性结构调整为主(从1978年到2000年)。这个阶段有三次比较显著的变化，一是1983年中共中央〔1983〕37号文件确定了“四级办”的事业建设体制，形成了行政区域化的广播电视发展格局。报刊、图书出版发行行业也相应地进行了条块分割式的规划与建设。二是1996年中共中央办公厅、国务院办公厅的《关于加强新闻出版广播电视业管理的通知》以及1997年广播电影电视部的据此下发的相关文件提出了“三台合一、局台合一”的广播电视机构合并模式，并对报刊治散治乱。三是1999年国务院办公厅82号文件。该文件提出了“四级变两级”的广播电视改革体制，即在三台合一的基础上，推进地(市)、省级无线电视台和有线电视台的合并。同时提出在省、自治区、直辖市内组建包括广播电台、电视台在内的广播电视集团。归纳起来，这个阶段具有以下4个特点:(1)从“四级办台”到“三台合一、四级变两级”等都是一种行政命令式的变化，不是基于经济发展的自然整合与资源的有效配置之上的。也就是说是一种由行政分权到再集中的变化过程，而不是通过市场竞争的优化组合过程。(2)所有的合并都没能跨越省级行政区域(包括组建集团)，因此从根本上仍然没有摆脱1983年所确定的行政区域式的发展格局，只是在数量上有所增减。(3)从未触及广播电视等媒体是新闻宣传机构和事业管理机构的基本属性，尽管在1979年《关于报刊、广播、电视台刊登和播放外国商品广告的通知》提出允许媒介刊登除烟酒之外的广告，在1983年的37文件中又提到广播电视台下设的服务公司实行企业化经营、1993年中共中央，国务院在《关于加快发展第三产业的决定》中将广播电正式列入第三产业，但仍然没有改变其事业单位的属性。但从另一个角度讲政府开始逐渐放松对媒介经营活动的规制，默许、允许进而鼓励媒介进行广告、自办发行等商业活动。(4)市场准入壁垒森严，广播电台电视台与出版社的设立不允许非各级广播电视和出版行政机构的参与，也禁止外资经营、中外合资经营和中外合作经营电台、电视台、出版社。广电节目设置范围与制作由国务院广播电视行政部门批准，电视剧的制作单位的设立也需国务院广播电视行政部批准并取得许可证(1997年《广播电视管理条例》)。

综上所述，这个阶段的规制带有浓厚的计划经济色彩，政府直接决定媒介机构的多少、媒介的经营范围，而不是通过市场竞争进行自然地优化组合；政府撮合具有行政区域化的集团，行政权与经营权一体化，政府调整的是媒介的组织机构等事业性结构。政府在办事业，成了媒介经济活动的主体。这说明在这个时期政府还是在传统的事业体制格局下来经营媒介，媒介的集团化、内部融资等经济活动也是一种在不触及媒介的事业属性以及完成政治宣传任务的条件下所进行的商业化运作，也就是通常所说的“事业单位，企业化经营”的运营方式。

第二阶段，以规制市场主体的经济活动为主(从2001年到2002年)。2001年8月中共中央宣传部、国家广播电视电影总局、新闻出版总署下发了《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》(中办17号文件)，这是我国政府全方位深化媒介改革的一个重要文件。提出要以资本和业务为纽带组建多媒体兼营和跨地区经营的媒介集团，并要以结构调整为主线对媒介业的组织结构、资本结构等进行全面调整。而且允许媒介集团可在新闻出版广播影视系统内部通过融资股份等形式募集资金。广播电视传输网络公司的股份制改造、电视剧的制作、图书发行机构等在确保国有控股的情况下，可以吸纳国外和国内非国有资金，同时允许经营性资产可以上市。

从以上内容可以看出，其一，政府从经济活动主体开始转变为政策、条例等的制定者与监督者，媒介机构的市场主体性开始显现。且政府开始关注媒介市场主体的结构调整与市场准入的变革，而这些又是放松规制的重要内容。其二，虽然提出了以资本和业务为纽带进行资源整合，组建多媒体和跨地区的媒介集团，进一步放松媒介的经济规制，但媒介集团特别是广播影视集团实行的是在党委(党组)领导下的管委会负责制，属于独立的事业法人实体而不是企业法人实体。总的说来，这一阶段我国媒介规制的改革已上升到了对真正的市场主体进行规制，可以说是具有市场经济意义上的规制变迁。

第三阶段，以资源重新整合与资本化为主(从2003年至今)。2003年中共中央办公厅21号文件提出了要全面深化文化产业体制改革，之后国家广播电影电视总局、新闻出版总署分别下发了《关于促进广播影视产业发展的意见》、《新闻出版体制改革试点工作实施方案》、44号令等文件，昭示着我国媒介规制变迁步入了一个新的阶段。首先，将媒介业按资源属性的不同分为公益性事业和经营性产业两类，将除新闻宣传以外的社会服务类、大众娱乐类节目和专业报刊出版等经营性资源从现在的事业体制中分离出来，按现代产权和企业制度组建公司，实行所有权与经营权分离，并推进经营性资源的区域整合和跨地区经营。这一点与17号文件有所不同，即将改革的重点放在了经营性资源上，推进经营性资源的市场化与资本化。此外与前一个阶段相比进一步强调了市场主体的地位，提出重塑媒介市场主体的口号。而且将媒介业的资源进行了重新整合，无疑为资本化打开大门。其次，全面放开对经营性资源的资本运作，允许各类所有制机构作为经营主体进入非新闻宣传类的其他项目运营，可以组建节目制作合营公司，步入了资本化的历程。最后，在2003年正式实施的《出版市场管理规定》首次允许民营企业拥有报刊总发行权，7月国家新闻出版总署出台新规定，对报刊进行中央党政部门和地方报刊进行治理，实行管办分离、取消摊派、停办市县所办的报纸等措施。这就是所谓的“中国报业引入生死机制”，但这种让媒介破产的做法仍是一种行政分配而非市场调节。不过无论如何我国媒介业中开始允许国有媒介破产了，这无疑有利于资本化的推进与资源的有效整合。

纵观媒介规制变迁的轨迹，可以看出我国政府逐渐从主导媒介的所有活动发展到放松对媒介经济活动直接干预，强化了对新闻宣传等公益性事业的规制。

2.规制变迁的实施效果分析

在过去的20多年，我国媒介规制发生了许多变化，但由于媒介制度没有发生根本性变革，没有与市场经济相适应的制度的保障，媒介政策和规制的实施及其效果往往不尽如人意。因此我国媒介规制的实施及其效果存在着诸多矛盾与问题，主要表现在:

(1)目标的双重性与实施的两难性。首先，既要维护国有媒体的主导地位，又要充分运用市场机制来推进整个媒介产业集约化、规模化发展。从1983年行政区域化的增量发展到82号文件的减量增质，都是在不同的国有媒介各自的系统内运作的，其他社会资本完全被排除在外；17号文件也只允许在整个国有媒介系统内部或国有控股的情况下可以吸纳国内媒介系统内部、国内非国有和国外资金；2003年的有关文件又将新闻宣传等核心资源留给了国有媒体。与此同时将与市场经济有关的经营管理方法和现代产权、企业制度引入公益性事业和经营性产业。而市场经济的核心是市场主体的公平竞争与私有财产的合法化，而我国媒介体系的特殊性使得市场机制的调节作用基本上无法实现。市场与行政力量的结合只会形成新的垄断，因为政府保护下的主流国有媒介占据了最优势的社会资源，而民营媒介经营企业、边缘媒介(如西部媒介)日益失去了生存空间和能力。

其次，媒介既要为党和政府服务又要维护公共利益。从新中国诞生以来，政府对媒介的定位就是“党、政府和人民的喉舌”。这是我国媒介的双重职责，也是其双重目的。但是在现实媒介实践中，会出现政策实施时的公权滥用，某些领导的批示高于一切，使得媒介机构在执行政策时陷入两难境遇，从媒介的职责上讲要为公众服务，但从维护媒介的利益上讲又要听从于某些部门。而人的本质往往是谋求自身利益的最大化，因此无论从规制制定和实施上，我国的媒介不时地牺牲一些公共利益，这从许多媒介人贪污的事实中可以得到佐证。

最后，既要确保党在意识形态的领导地位，又要国有媒介在经济上不断地自立。这个问题的关键在于没有处理好意识形态宣传与媒介经济上自主的关系，使得各级政府与媒介机构在执行政策时陷入了两难境地，从而造成在推行中央政策时的两套原则:表面上是在执行中央的政策，为社会主义和党的宣传事业服务；实际上以自己的利益为上。

(2)规制变迁推动力的多元化与实施的复杂化。从建国后的经济发展史来看，我国并没有形成像前苏联那样的高度中央计划经济体系，这种体系已被“大跃进”和“文化大革命”冲垮了。而行政分权的政策却得以发展，形成中国式的财政联邦模式(Jeffrey SACHS，Wing Thye WOO and Xiaokai YANG，2000)，从而使得地方利益集团得以不断地壮大，产生了我国经济改革的多种推动力量。随着经济全球化与我国改革开放的不断深化，特别是从2001年我国加入WTO之后，跨国公司等国外利益集团不断涌入我国市场，推动我国经济改革的利益集团更加趋于多元化。利益集团之间的博弈往往推动政府规制的变化，表现在以跨国公司为代表国外利益集团凭借其资本与技术优势，加之对我国高层有效的公关能力，会在一定程度上建构我国现行和未来的媒介政策；国有媒介，特别是主流媒介以及地方利益集团会从维持现有的既得利益和再发展的角度影响媒介规制变迁；新兴的经济集团和知识利益集团会时刻寻找政策机会，以谋求自身的利益最大化。同时多种利益集团之间的博弈也会使政策实施复杂化，一方面利益集团会从自身的角度出发，阻挠实施，修正政策，在一定程度上会加大实施成本。另一方面，在法制尚不健全的中国，某些政治权力常常凌驾于政策乃至制度之上，利益集团会将精力用在疏通与这种政治权力的关系上，以免除规制对自己的约束。

综上所述，我国媒介规制变迁中存在着许多问题。其根本缘由在于媒介规制变迁与媒介制度变化的不匹配。

二、媒介规制变迁的制度困境

1.媒介寻租

新制度经济学家认为，当直接的政治分配扰乱有序的市场秩序的程度越强，即政府直接干预经济活动的范围越广，滋生寻租现象的可能性和寻租的规模就越大。我国媒介正经历着由政府主导向市场主导的制度变迁中，政府对媒介经济活动干预范围正在发生着变化。从上文的分析来看，总的趋势是干预的范围在缩小，但恰恰是在这种变迁的过程中产生了媒介寻租现象。首先，“二元运作”体制本身就在制造租金，媒介从自身利益最大化的角度出发，在完成党和政府的宣传任务的同时，必然索取回报。为此政府只能放缓媒介市场化的进程，而进一步扩大媒介产权的公共区域。同时“二元运作”会造成行政的随意性控制，这种随意性控制为设租—寻租提供了可能性。其次，政府虽然逐渐退出对媒介经济活动的干预，但政府，特别是政府中的一些官僚集团在追求自身利益最大化的过程中，有一种扩大公共区域的偏好，产生对规制的一种内在需求，形成对现行媒介制度的路径依赖，从而促使政府对媒介的经济活动进行种种限制，这些限制本身会带来租金，从而促使人们去追逐这些租金。最后，我国媒介组织的科层化管理体制强化了行政权力的权威性，也就是说经济效益的好坏不如行政权力大小更有用，这就为拥有行政权力的人提供了设置租金的可能性。

2.公权滥用

就媒介业而言，公权滥用主要表现为:(1)媒介归国家所有，代表着党、政府和国家的意志，媒介具有了一种特殊的行政权力。这种权力又往往凌驾于任何个人，特别是普通老百姓之上，致使一些媒介组织或个人利用这种权力谋取私利。(2)媒介监督是公众舆论监督的一种重要形式，其监督的对象是政府等权力机构，其目的是为公众服务。而在我国的媒介监督权成为中共和政府执法权力的一种补充，媒介不时地会干预司法活动。(3)媒介是一种公共品，以维护公共利益为根本。但随着我国媒介市场化和资本化的不断推进，媒介组织或个人往往会利用这种公权谋取自己的经济利益。

3.信息不对称

诚如上文所述我国媒介规制实施效果存在着许多相互矛盾、抵牾的地方，一个很重要的缘由就是在规制的制定和实施中存在着信息不对称的现象。具体体现在如下三个层面上:(1)政府与媒介:政府在决策时缺乏调研，规制的出台没有经过必要民主决策过程；而各级地方政府和媒介在行政上隶属于中央政府，在执行和实施的过程中会出现两套原则的怪现象——文件上说的、口头上说的是坚决贯彻中央的政策方针，背后做的、心里想的却是如何利用政策为自己谋福利。因此在信息反馈时各级政府与媒介又会一味地迎合上层意志，报喜不报忧，传递符合上级意向但不符合实际情况的信息。(2)政府与公民:在这个层面上某些政府官员作为信息的绝对拥有者从维护自身利益出发有时会封锁、拖延有关信息的发布，在一定程度上剥夺了公民的信息获得权，使公民对中央的规制无法理解，往往听信于谣言、流言。(3)媒介与受众:我国的媒介科层化的管理模式使得媒介从业者更多地关注上层的意见，特别在对中央政策规制的宣传报道上更是如此。这样会在一定程度上使受众处于信息盲区，进而损害受众的利益。同样受众对于媒介会产生如同对待政府一样的疏离感，造成反馈上的信息不对称，影响了政策规制的实施效果。

4.政商共谋

从20世纪五六十年代开始，市场经济体制在世界范围内流行，资本以其流动性和追逐利润最大化的本性迅速在全球范围内扩张。媒介市场化的趋势开始在全球发展，比如各欧洲主要国家的政府开始建立私营媒介，打破了原有公营体制为主导的媒介市场格局。这就产生了一种带有全球性特征的制度困境——政商共谋。经营媒介的商人对于政府的策略往往是与政府合谋，从而规避政治风险，降低交易成本。比如美国主流商业媒介和政府友好联营、沆瀣一气，英国BBC的困境与新闻集团的得势等等。我国虽然没有真正的商业媒介，但我国的媒介制度却为政治与经济动力的结合提供了空间。主要表现在:(1)跨国媒介集团与政府合谋的策略同样会运用到我国各级政府上，何况他们深谙我国政治权力结构，会从政府最高层的公关做起，逐步自上而下地打开其他政治集团的大门(胡正荣，2003)。而我国的各级政府基于自身利益又会推动政府高层与跨国集团合作，从而促使跨国媒介集团参与建构我国媒介现行和未来的政策。(2)从20世纪80年代开始，我国政府就倡导国有媒介进行商业化运作以不断自养，这就为一些私营的媒介内容制作商、媒介产品销售商与政府“合谋”提供了机会。这些新兴的经济利益集团会通过国有媒介或自己的力量影响我国媒介规制的变迁。(3)政商合谋最大的隐患是对公共利益的伤害与侵蚀，因此美国和西欧国家的媒介政策越来越趋向于寻求政治、社会和经济价值之间的平衡，以确保媒介为公共利益服务(Jan Van Cuilenberg，Denis McQail，2004)。而我国媒介规制较少地关注公共利益，这是因为在观念上有一个误区:国有或政府拥有媒介就是为公共利益服务的公共媒介。但实际上至今我国就没有真正的公共媒介。公共媒介的缺失为政商共谋创造了更好的条件，因为其他任何个人或组织很难与合谋的政商利益集团抗衡。

我国媒介规制变迁中制度困境的另一个缘由是由于20多年来我国媒介改革仍然没有超越对规制和一些正式约束的移植阶段，也就是说只是将这些与市场经济相关条文拿过来使用，而没有变革、改善根本性的正式约束及其生存土壤与根基——非正式约束，也没有建立一套有效的实施机制。而有效的制度安排包括非正式约束、正式约束和实施机制三个不可或缺的内容。

首先，我国媒介改革至今没有触及产权制度，而产权制度是制度安排中最基本和最重要的正式约束。我国媒介制度至今仍旧采用计划经济时代的国有体制，这种体制具有社团产权的性质，即一方面，媒介的所有权是确定的——归国家所有，产权似乎是明晰的；但对于国有媒介内部成员来说，无法确定拥有媒介产权的唯一主体是谁，产权是模糊的。因为明晰的产权必须是所有权确定而且唯一(卢现祥，2003:153)，就是说明晰的产权是具有排他性的。只有排他性才能激励产权拥有者在寻求产权能带来的最高、最优价值的同时，承担由此产生的所有后果，即责权利统一。正是由于我国媒介产权的非排他性致使政治权力无法与媒介业的财富分离，产生媒介寻租、公权滥用等现象。此外我国媒介制度的变迁还处于对制度装置的调整之中，而且尚未建立有效的实施机制，由此而产生上文所说在规制变迁中的诸多问题。

其次，在制度的变迁过程中，正式约束只有与非正式约束相容的情况下才能得以有效的实施并发挥作用，而且在正式约束变迁的过程中，传统的非正式约束与改变了的正式约束之间的偏离程度越大就越会加剧正式约束与非正式约束之间不相容的强度与持续时间(卢现祥，2003:168)。而我国媒介改革是在一个具有悠久历史传统且变化着的非正式规制环境下进行的制度变迁，因此我国媒介改革更为重要、更为艰难、更为复杂的问题在于非正式约束的变革，其中居于主导地位的是意识形态。因为意识形态蕴含了价值观念、伦理规范、道德观念和风俗习惯等。它不仅在形式上构成某种正式约束的“先验”模式，而且有可能取得优势地位或以指导思想的形式构成某种正式约束的理论基础和最高准则(Ronald Coase，1991:379)。

三、媒介规制变迁的制度困境的意识形态根源

从欧美国家的情况看，媒介规制都是随着意识形态理论的变革而变迁的。比如现代自由主义与美国1934年的通信法及FCC的成立，新自由主义与英国ITV私营电视台的成立及1996年美国电信法的出台等。而处于社会转型期的我国媒介规制变迁，乃至我国的社会主义市场经济改革恰恰迅速于意识形态的变革，传统的以计划经济为基础的意识形态理论已经逐步被打破，与社会主义市场经济相适应的意识形态还没有形成。

改革开放政策的实行使我国的经济复苏并取得了令世人瞩目的成绩，但改革的重心在经济上，即计划经济向市场经济转型，意识形态领域的变革相对滞后一些，产生了一些问题。比如，传统的政治意识形态与市场经济不相容，政治意识形态的理论性和系统性略显得欠缺一些等。而英美等发达国家的改革却基于深厚的意识形态理论，比如罗斯福新政与凯恩斯主义，新保守主义与撒切尔和里根政府的改革等，同时这些理论形成了影响人和社会的政治、经济思潮，使人们对改革达成了共识，政策的实施往往是高效的。而在我国尚不很成熟的政治意识形态却很难使公民在政治理念上达成共鸣，更无法形成影响公民思想的政治思潮。

(1)对于媒介的理解。从本质上讲媒介是传播信息的一种工具，是为公共利益服务的，但不同的意识形态对此有不尽相同的诠释。我们的意识形态认为媒介是党、政府和人民的喉舌，而党代表的是最广大人民的利益，因此媒介要归国家所有，由党代表人民管理媒介，所谓“党管媒介不能变”的信条从建国初一直延续至今。而在古典自由主义者看来，媒介是监督政府和满足社会其他需要的工具，是每个人自由表达自己思想的场所，媒介应该归私人所有。因为思想如同其他资源一样只有在自由市场中，才能去伪存真、去粗取精，真理终将在市场中取胜(Werner J.Severn，2000:340)。兴起于20世纪30年代的现代自由主义则认为真理在思想的自由市场中有时也无法自我修正，其表达场所——媒介因追逐经济利益常常会损害公共利益，所以媒介应受到职业道德、政府立法机构等的控制，以担负起社会的责任，这也就是媒介的社会责任理论。到了20世纪70年代，自由主义在英美等国家开始复兴，出现了奉行市场原教旨主义的新自由主义，对政府规制媒介以维护公共利益进行了反思，发觉现实中的政府机构及其成员常常追求自身组织目标或自身利益而忘却了公共利益，于是放松媒介规制。西欧的社会民主主义则认为媒介应该既独立于政府又要远离商业，媒介归公共所有，方能为公共利益服务。

(2)关于国家的理念。国家与媒介的关系密切而复杂，媒介应远离国家但又不能没有国家的支持，诚如道格拉斯·C·诺思所说:“没有国家办不成事，有了国家又有很多麻烦。”(Douglass C. North，1991:23)国家是一种拥有合法暴力优势的组织，其目的是保护公民的合法利益免受他人或组织的侵害，但如果这种合法暴力没有受到约束或被少数特权阶层利用的话，则会侵害公民的利益。因此如何理解国家对媒介规制和制度变迁的影响是至关重要的。自由主义认为国家是在所有公民多重博弈达成契约后的结果，而不是某些特权精英阶层代理公民权的专利，国家在社会中是一个中立的仲裁者。因此政府应是小政府，其职能仅仅是保护个人免受他人的侵害，用洛克(Locke)的比喻来说政府就如同“夜警”(nightwatcthman)(Andrew Heywood，1998:3-4)。政府对于媒介等经济领域的职能就是管得越少越好，是有限的政府。尽管在现代自由主义时期政府的功能开始扩大，但总的趋势是政府的主要职能向提供福利与博弈规则转变，即朝着权力最小同时又是责任最大方向发展。因此在自由主义国家中，媒介无论是公营还是私营，都要相对独立于政府。政府的职能是提供政策服务、确保市场机制的有效运转与维护公共利益。而我国传统的政府观念则认为政府是全能的，集社会管理与经济运营于一身。政府包办一切，既办又管，全面主宰经济活动。因此媒介机构的市场主体性丧失，成了政府的一个加工厂、一种附属品。这必然极大地限制了媒介组织及个人参与经济活动和进行自我管理的积极性，因此在媒介规制变迁中媒介组织和个人对中央的政策和规制缺乏认同感，造成规制实施中的信息不对称，出现“上有政策，下有对策”的现象。此外由于政府是全能的，媒介资源的配置是由政府决定的，而不是通过市场机制的自然调节。这种行政配置代替了市场配置的方式在媒介业中至今没有发生根本性的变革，致使行政权力继续在媒介经济活动中畅通无阻，媒介寻租、公权滥用、政商共谋无法根除。

(3)对人的思考。无论是对媒介还是国家的理解其实都是基于对人的认识的基础上的，对人的思考才是最根本的问题。20多年来的媒介改革没有激活媒介的市场主体——个人及其自由组织的媒介机构:第一阶段根本就没有市场主体，政府包办一切；第二阶段突出了国有媒介的主体性；直到第三阶段才提出重塑媒介市场的主体——媒介企业，把办事业、办企业、办活动的权力真正交还市场主体。

另外，我们长期追求的人的结果平等扼杀了个人的能动性、竞争力和创造力，同时会使社会交易成本加大，即人们会将时间和精力运用于拉关系、走后门等权力交易的社会活动中而不是去参加生产活动，从而使社会总成本加大，社会总产出减少。这种结果平等的思想贯穿了我国媒介变迁的整个过程，从1983年的“四级办台”，全国各地不管有无经济实力与文化底蕴一律照此办电台、电视台及出版机构，到1999年各省都要组建媒介集团的集团化运动等等。但对于平等的市场准入与平等竞争的机会却限制得很严，直至现在对于外资和民营资本的进入也只是在经营性资源的运营上，同时不断强化国有主流媒介的市场地位，从而造成不平等的竞争，迫使跨国集团及其他非国有主流媒介利益集团把更多的精力、时间用于疏通于政府和权力机构的关系上，一定程度上又在强化行政权力的权威性。

四、结　论

我国媒介改革亟须在媒介制度上有所突破，而媒介制度变迁又是在放松规制思潮盛行、资本全球化和以公司经济为主体的国际背景下和资源、利益重新分配的国内环境下进行的。在这种多种变数的交织下我国媒介制度变迁的诱因会日渐复杂而多变，强制性制度变迁将会逐渐被政治、经济、文化等多种利益集团所打破，成为多种利益集团多重博弈的诱致性变迁。因此我国媒介再制度化如何在政治利益、经济利益和公共利益这三者之间找到一个平衡点成为制度变迁中的一个最重要的问题。实际上媒介制度变迁有赖于整个制度系统的变革，特别是政治制度的变革。从世界范围内来看，成功的政治制度都是国家最高行政首脑、精英和大众三重因素在政治制度中保持混合与均衡的制度，其中大众原则(民主)又是现代政治的基本体现。因此对于复杂多变的中国来说，好的政治制度必然是多种原则、多种利益成分、多种社会群体、社会力量、社会意志的混合与均衡(李强，2003)，特别是民主原则的建构与完善在我国显得尤为重要。

从人类发展历史来看，个人的崛起是在封建社会消亡之后、步入资本主义社会之时。从那时起，人才开始为自己着想，从个人的角度思考自己，人性得到极大的解放，人的创造力和生产能力得以空前释放，这是几百年来现当代世界发展的根本动力。我国经历了太长的封建社会，国家、组织利益凌驾于个人至上的观念在“文化大革命”时期又进一步强化了。自改革开放以来，个人意识逐渐苏醒，个人的财产权、生存权等逐渐被重视起来。2003年中共十六届三中全会提出了“以人为本”的改革理念，2004年3月第十届全国人民代表大会又将“国家尊重和保障人权”和“公民的合法的私有财产不受侵犯”写入了宪法。我国国民的基本人权得到进一步的保障，而关于人的基本理念的塑造是意识形态建设的关键所在。个人的觉醒必然与国家观念的变革相联系，诚如米尔顿·弗里德曼所说的那样，对自由人而言，国家是组成它的个人的集体，而不是超越在他们之上的东西。政府既不是一个赐惠和送礼的机构，也不是盲目崇拜和为之服役的主人或神灵，只是个人发展的一个手段和一种工具。我国政府的国家理念正在逐步变革，即政府由统治型、经济建设型向治理型、公共服务型转变。

(本文由作者提供，中文版载于复旦大学主编出版的《新闻大学》春季号，2005年3月；英文版发表于在意大利贝拉吉奥举行的“WTO与中国媒介国际学术研讨会”，2004年5月)

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作者自评

本文对我国媒介政策与制度体系变革的过程与困难，特别是造成困难的原因进行了深入的分析。从国家理念、意识形态角度分析形成困境的进程与因素。本文是国内对媒介政策、媒介制度与意识形态关系进行深入研究的一批论文之一。