理顺社区多元治理主体间的利益关系

一、理顺社区多元治理主体间的利益关系

随着中国城市基层政府职能的转变，社区治理正由单一权力主导转向多元权力横向互动，由于不同的权力主体各有其利益要求，权力主体之间的利益碰撞乃至冲突就在所难免。如政府部门不愿放弃原来手中的部分资源和管理权限，对社区多元化主体治理将形成对抗力；业主委员会或多或少存在诸如治理能力不足、谋取小团体利益、不按照民主程序行事等问题，信任危机较为普遍；物业服务企业为了实现其利润目标，往往背弃事前承诺，所作所为难以让小区居民认同和满意；社区居民参与意识薄弱及眼光短浅，也可能会作出不利于社区发展的集体行动。因此，多元利益主体要实现社区的良性治理，需要建立一套有利于实现各方利益均衡的博弈机制。在社区自治中，政府作为一个为社区居民提供政策咨询和公共服务的角色出现，营利性组织是保持社区正常运行的具体服务者，而社区居民则是社区的真正主人，社区自治组织成为其利益表达的场所和方式。社区自治实质上就是由社区居民掌握利益博弈主导权的多元主体共同治理，也就是通过民主自治的方式实现社区成员之间的利益均衡。

社区自治不是自上而下的政治行为，往往都是由业主集体维权行动引发的，是业主在与各种侵权行为做抗争中形成的自主要求。开发商依靠生产者特有的资源、信息和组织等方面的优势，往往会通过设定“霸王条款”或作出虚假的承诺，以不合理的谋利手段侵害业主的利益，如存在更改小区规划、降低房屋装修标准、改变小区会所用途、降低小区车库配比、减少房屋专用设施、公共配套设施不到位等诸多问题。业主在其正当利益受到侵害时，首先想到的是向政府部门反映情况，无效后再走法律诉讼渠道，最终选择筹建业主委员会的组织形式，来伸张私有产权人的应有权利。因他人侵权而维权，由分散的维权行动到有组织的集体维权，“这个过程必是理性争取的过程，而不是被合理安排的过程”^[10]。

住宅商品化牵涉到土地房屋市场化、城市基层管理社区化等多方面的体制改革，所以商品房住宅小区蕴含着复杂的利益关系。政府组织、社区自治组织和营利性组织等各类组织和个人都会卷入到这一“利益场”中，利益相关者之间的矛盾和冲突是难以避免的。业主委员会是在政府相关部门的指导下，在法律法规许可的范围内，由小区业主自发组成的群众性维权组织，由于其在小区多方利益博弈中起着主导作用，因此，业主委员会在社区自治中是否能够减少不必要的系统内耗，实现业主所期望得到的利益目标，关键是要理顺社区多元治理主体间的利益关系，形成一种和谐共治的组织结构。结构是指各个组织按照一定的联结形式进行组合，并形成一种相对稳定的关系，即纵向和横向的分工协作关系及其沟通关系。根据社区治理体制和社区自治运行机制，与业主委员会呈纵向关系的主体有：政府组织和业主；呈横向关系的主体有：居民委员会、开发商和物业服务企业，反映在其相互关系中的利益联系具体表现如下：

1.业主委员会与政府组织的指导合作关系

城区政府作为城市基层行政机关，是本辖区范围内最具权威性的正式组织，它拥有法律赋予的管理整个辖区的职责。由于中国现代社区发展还处在起步阶段，非政府的组织和社会资源相当稀缺，而城区政府掌握着社区发展的主要经济和政治资源，故能有效地运用各种手段协调、促进社区的发展。目前，政府组织与业主委员会不是领导与被领导的关系，而是业主委员会需要政府组织进行指导、支持、监督的一种合作关系。①指导关系。城市住宅小区成立业主大会并选举产生业主委员会，需要在城区政府房地产行政主管部门或者街道办事处的指导下进行。②支持关系。社区自治在启动阶段，需要政府组织给予一定的经济和政策支持。③监督关系。对业主委员会所作出违反法律、法规的决定，城区政府房地产行政主管部门或者街道办事处可以撤销其决定并责令限期改正。

2.业主委员会与业主的委托代理关系

作为小区权力机构业主大会的执行机构，虽然法律上没有赋予业主委员会明确的决策权，但它受托于全体业主管理小区公共事务，在实际运作中具有相当大的权力，如在物业公司的选聘、公共维修基金的使用、共有部分的使用等方面，业主委员会都有一定的决定权，或对业主的看法起着一定的导向作用。由于目前业主监督业主委员会还缺少相关法规，因此在筹建业主委员会时，就应考虑到以后的监督问题，在业主委员会的制度设计中要充分体现这一点。业主大会作为代表业主共同利益的权力机构，有权监督业主委员会，因而可以在业主大会内设立监督委员会，由若干名业主代表组成，在业主大会闭会期间行使职权。

3.业主委员会与开发商的利益冲突关系

目前大多数小区业主或业主委员会与开发商的关系比较紧张，呈现出一种既有合作又有冲突、冲突多于合作的复杂关系，其冲突关系的一个重要表现，就是小区公共配套设施的产权纠纷。近年来，中国许多地方有关小区会所、车库等公共配套设施的使用纠纷不断，究其原因主要在于相关法律对这部分公共产权归属界定不清。从会所、车库的建设情况看，虽然会所、车库的面积按规定不纳入分摊，但其建设成本一般都分摊进业主所购买房屋单元的房价中，鉴于开发商在商品房买卖中居于制定合同的强势地位，小区会馆、车库的产权有可能经过“约定”而归属于开发商。会所设置、功能和车库配比作为住宅小区品质的一种象征，往往成为开发商售房的一大卖点。为避免这方面的产权纠纷，开发商在其售房时要明确会馆、车库的所有权，在报请物价局核定售房价格时也要说明建设费用分摊情况。对于产权归开发商的小区会馆，其用途和使用性质必须体现配套设施的服务功能，变更服务项目须征得业主委员会同意。

4.业主委员会与居民委员会的分工合作关系

业主委员会和居民委员会在法律上都是社区自治组织，业主委员会代表全体业主，居民委员会代表全体居民，业主委员会行使的是物权，居民委员会行使的是人权，它们在管理上互有分工，处于一种平行的合作关系。目前，虽然业主委员会与居民委员会在管理上存在一定的矛盾，由于居民委员会承担着一部分政府委托的行政职能，相对比较超脱，与业主委员会没有根本的利害冲突，因而它们之间的关系总体上还是和谐的。①居民委员会指导业主委员会在社区业主中开展自我教育活动，增强业主的自律意识。②居民委员会在筹建业主委员会上发挥着不可替代的作用。目前有许多新建住宅小区的业主委员会迟迟成立不起来，一方面是多数业主缺乏公益精神；另一方面是开发商和物业企业对成立业主委员会设置重重障碍进行阻挠。③业主委员会按规定要求协助和配合居民委员会维护社区治安、社区文化建设、开展社区服务等有关社区建设的工作，并为此类公益性活动提供小区公共场所。

5.业主委员会与物业服务企业的监督与被监督关系

物业服务企业是接受业主委托、受聘于业主委员会的营利性组织，从事物业有偿服务的法人企业。虽然业主委员会与物业公司之间是一种平等的民事合同关系，但业主委员会具有代表业主监督物业公司履行物业服务合同的权利，所以事实上它们之间又是一种监督与被监督的关系。业主委员会对物业公司的监督关系主要表现在以下方面：①代表业主选聘物业公司。从事前期物业服务的物业公司一般都没有经过严格的选聘程序，业主委员会成立后，将对物业公司进行全面考察，通过招投标方式重新选聘物业公司。②监督和协助物业公司履行物业服务合同。业主委员会及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业公司履行物业服务合同，同时督促业主履行管理规约所规定的业主应当承担的义务。③掌握物业公司运行的经济状况。对物业公司公布的物业服务费和维修基金收支状况进行质询，并按有关法律、法规审计；检查物业共用部位、共用设施设备和相关场地的使用情况。