首页 百科知识 国家海洋管理局

国家海洋管理局

时间:2022-05-27 百科知识 版权反馈
【摘要】:一、海洋行政体制的历史沿革国家海洋行政管理的法律效果,直接与海洋行政体制相联系。而海洋行政体制,是指一个国家海洋行政组织的机构设置、法律地位、权限划分和活动方式之总和。海洋行政体制的核心是海洋行政组织的设置。1964年1月4日,国家科学技术委员会党组向中共中央书记处提交报告,正式建议成立国家海洋局。我国实行海区海洋行政管理的历史已有40多年。

一、海洋行政体制的历史沿革

国家海洋行政管理的法律效果,直接与海洋行政体制相联系。而海洋行政体制,是指一个国家海洋行政组织的机构设置、法律地位、权限划分和活动方式之总和。

海洋行政体制的核心是海洋行政组织的设置。我国海洋行政组织的设置经历了不少的沿革。

新中国成立初期,海洋渔业先后由食品工业部、农业部、水产部、农林部、国家水产总局、农牧渔业部等负责管理;海洋盐业先后由财政部盐务局、国家盐务总局、轻工业部盐业组、轻工业部盐务局负责管理;沿海主要港口和海洋交通运输归属交通部管理,先后内设航务总局、海运管理总局,负责港口的规划、建设、经营等(20世纪50年代后期,沿海主要港口曾下放到地方,但60年代初又归中央统管);海洋油气业先后由石油工业部、燃料化学工业部、石油化学工业部、石油工业部等负责管理。1963年3月,国家科学技术委员会海洋专业组在青岛召开会议,研究中国海洋科学十年(1963~1972年)发展规划期间,首次提出成立“国家海洋局”。5月6日,29名海洋专家学者联名上书国家科委、党中央、国务院,在其《关于加强海洋工作的几点建议》中提出,鉴于海上活动安全没有保证,海洋水产资源未得到充分合理利用,海底矿产资源储量和分布情况了解很少,国防建设和海上作战缺乏海洋资料,建议加强对全国海洋工作的领导,成立隶属于国务院的国家海洋局,全面负责我国海洋工作的组织、协调和平衡,以及海洋基础性事益服务性事业的建设和管理等工作。1964年1月4日,国家科学技术委员会党组向中共中央书记处提交报告,正式建议成立国家海洋局。7月22日,经第二届全国人民代表大会常务委员会第124次会议批准,成立国家海洋局,由中国海军代管,其主要职责是按照为国防建设服国民经济服务的基本方针,负责统一管理海洋资源和海洋环境资料收集整编和监测预报服务工作。

1980年9月,国务院、中央军委决定将国家海洋局从由海军代为由国家科学技术委员会代管。1983年国务院批准了国家海洋局的机构方案,明确国家海洋局是国务院管理全国海洋工作的职能部门,直接隶属于国务院建制,负责组织协调全国海洋工作,组织实施海洋调查、海洋科研、海洋管理和海洋公益服务。1988年国务院批准国家海洋“三定”方案,再次明确国家海洋局为国务院直属局,是国务院管理海洋事务的职能部门,主要职能是综合管理我国管辖海域,实施海洋监测监视,维护我国海洋权益,协调海洋资源合理开发利用,保护海洋环境,会同有关部门建设和管理海洋公共事业及其基础设施。1998年3月国务院办公厅下发《关于印发国家海洋局职能配置、内设机构和人民编制方案的通知》(国办发〔1998〕44号),将国家海洋局划归国土资源部管理,负责监督管理海域使用和海洋环境保护、依法维护海洋权益和组织海洋科技研究。2008年7月,国务院下发《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》(国发〔2008〕12号),其中《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》对国家海洋局的职责进行了调整,包括取消已由国务院公布取消的行政审批事项、将海洋工程勘察设计单位资质和个人执业资格管理工作交给事业单位承担、加强海洋战略研究和对海洋事务的综合协调。另外增加了海洋经济运行监测、评估及信息发布,海洋领域节能减排和应对气候变化,海岛生态保护和无居民海岛合法使用管理,海水利用和海洋可再生资源的研究、应用与管理,组织实施专项海洋环境安全保障体系的建设和日常运行的管理,在我国管辖海域实施定期维权巡航执法制度等多项重大职能。2013年6月9日,国务院根据第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》(国发〔2013〕15号),下发《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》,明确国家海洋局(副部级)为国土资源部管理的国家局。根据规定,取消的职责包括:(1)取消专项海洋环境预报服务资格认定;(2)取消海洋倾倒废弃物检验单位资质认定;(3)取消海洋石油勘探开发溢油应急计划审批;(4)取消国家级海洋自然保护区实验区内开展参观、旅游活动审批;(5)取消海岸工程建设项目环境影响报告书审核;(6)根据《国务院机构改革和职能转变方案》需要取消的其他职责。下放的职责包括:(1)将省内县际海域界线勘定职责下放省级海洋行政主管部门;(2)根据《国务院机构改革和职能转变方案》需要下放的其他职责。加强的职责包括:①加强海洋综合管理、生态环境保护和科技创新制度机制建设,推动完善海洋事务统筹规划和综合协调机制,促进海洋事业发展;②加强海上维权执法,统一规划、统一建设、统一管理、统一指挥中国海警队伍,规范执法行为,优化执法流程,提高海洋维权执法能力,维护海洋秩序和海洋权益。

我国实行海区海洋行政管理的历史已有40多年。1965年3月18日,国务院(65)国编字81号文批准,国家在青岛、宁波、广州设立北海分局、东海分局和南海分局,具体负责我国黄渤海、东海和南海海洋行政管理事务。1989年9月4日,根据国家机构编制委员会通知,国家海洋局决定:秦皇岛、大连、烟台等中心海洋站改为“海洋管区”,鲅鱼圈等海洋站改为“海洋监察站”,增加海洋管理职能。国家海洋局同时下达了北海、东海和南海分局10个海洋管区和鲅鱼圈等50个海洋监察站的职责,确定海洋管区是所辖海区的海洋综合管理机构。1995年9月29日,经国务院批准,中央机构编制委员会下发了《国家海洋局北海、东海、南海分局机构改革方案》,确定了改革的指导思想、转变职能、主要职责、机构设置和人员编制五个方面的内容。该方案指出:“分局在转变职能的基础上,应理顺与地方海洋机构的关系,将海岛海岸带及其近岸海域的海洋工作下放给地方政府。分局主要负责领海、大陆架、专属经济区的管理,抓好本海区海洋综合管理和公益服务等工作。”

2013年3月,根据第十二届全国人大第一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》,将原国家海洋局及其下属中国海监总队、原公安边防海警部队、原农业部中国渔政、原海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合,重新组建国家海洋局,并以中国海警局名义开展海上维权执法,同时接受公安部业务指导。

二、现行海洋行政体制的特点

现行海洋行政体制的特点具体表现在以下两方面:

首先,我国海洋行政体制具有宪法和法律规定的行政管理体制的基本特点:(1)海洋行政管理实行政府领导和部门业务指导相结合的领导体制。海洋行政机关是各级人民政府负责海洋行政管理的职能部门,因此海洋行政机关分别从属于各级人民政府。中央海洋行政机关从属于中央人民政府,即国务院,受国务院直接领导;地方各级行政机关从属于地方各级人民政府,并直接受本级人民政府领导。中央海洋行政机关和地方海洋行政机关,上级海洋行政机关和下级海洋行政机关之间为业务指导关系,即地方海洋行政机关统一受国家海洋局等国务院部门业务指导,下级海洋行政机关受上级海洋行政机关的业务指导。

(2)中央海洋行政机关与地方海洋行政机关机构设置原则上时口,但不作硬性规定。海洋行政机关根据其担负的任务分设内部不同机构,以分别负责某一方面的业务管理工作。地方海洋行政机关机构设置原则上与中央海洋行政机关对口,如国家海洋局下设海域管理司,省一级海洋主管部门往往设海域管理处。但地方海洋行政机关不强调机构设置与国家海洋局完全一致,如国家海洋局现有13个内设机构,而地方海洋主管部门可根据需要,适当减少、合并。

(3)海洋行政机关上下级之间权限的划分,遵循国家海洋局管理全国性海洋事项,地方各级海洋行政机关负责管理本行政区域内的有关海洋事项,同时实行既考虑中央集中领导又放权地方的原则。海洋行政管理涉及面广,任务繁重。一般来说,重大的、涉及全国性的事项,由国家海洋局统一管理,具体的、涉及地方上的事项,由地方海洋机关管理。与此同时,国家海洋局主要是适用法律手段、行政手段对海洋事务进行管理,因而着重于间接管理,而非直接管理。国家海洋局经过改革,已把一些原由自己承担的职能,向地方和专业协会、学会转移。

(4)海洋行政管理实行首长负责制。海洋行政机关的领导制度是首长负责制。根据《国务院组织法》第9条的规定,国务院的部实行部长负责制,即由部长领导本部门的工作,对本部门事务具有决定权,并负完全的责任,其主要职权有是领导本部门的工作,召集和主持部务会议,签署上报国务院的重要请示、报告和下达的命令、指示。部设部长一人,副部长二至四人,副部长协助部长工作。地方人民政府设立的厅(局),一般也实行厅长、局长负责制。

其次,我国的海洋行政体制长期以来逐步形成了海陆分离、条块分割的基本格。从以上对我国海洋管理体制的历史回顾可以看出,我国从新中国成立之初就采取以相关部门对其相应海洋产业分别进行管理,形成陆海分离、条块分割的局面。特别是20世纪80年代以后,我国出现了开发海洋、利用海洋的热潮,海洋捕捞、交通运输等传统产业和军事用海的需求不断增加外,海水养殖、海洋旅游、海洋油气及固体矿产资源开采、能源开发、海水利用海洋产业也发展迅速,引起了各类用海活动之间的新矛盾。海油天然气开发影响渔业资源的保护,海上交通运输港口和航道经常被海水养殖所挤占,海洋开发利用与海洋自然资源保护之间也存在矛盾。海洋开发活动大多集中于沿岸及近海区域,各种海洋产业争占沿岸海域空间资源的问题非常突出。近几年来,沿海地区围填海数量和规模急剧扩大,对海洋生态环境保护带来巨大压力。各涉海行业主管部门先后制定了一系列行政规章,加强行业管理,形成了我国海洋管理体制的基本格局,出现了所谓“条块分割”、“多龙治海”的局面。“我国对海洋资源的管理基本上是根据海洋自然资源属性及其开发产业,按行业和局部区域部门进行计划管理,即传统型的条块(条条块块)管理体制。‘条条’即行业管理是纵向分级进行的,即‘中央—省—市—县—乡’,从上到下一级管一级。‘块块’即区域管理是横向并列存在的,如不同的县、市、省、经济协作区,分别各自辖区内的事务。”[1]

例如,在海洋渔业领域,《渔业法》第6~8条明确规定了各级渔业行政主管部门对海水养殖和海洋捕捞等渔业生产的监督管理权。《渔业法》第6条规定:“国务院渔业行政主管部门主管全国的渔业工作。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。县级以上人民政府渔业行政主管部门可以在重要渔业水域、渔港设渔政监督管理机构。县级以上人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构可以设渔政检查人员。渔政检查人员执行渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构交付的任务。”

第7条第1款规定:“国家对渔业的监督管理,实行统一领导、分级管理。海洋渔业,除国务院划定由国务院渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构监督管理的海域和特定渔业资源渔场外,由毗邻海域的省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门监督管理。”

第8条规定:“外国人、外国渔业船舶进入中华人民共和国管辖水域,从事渔业生产或者渔业资源调查活动,必须经国务院有关主管部门批准,并遵守本法和中华人民共和国其他有关法律、法规的规定;同中华人民共和国订有条约、协定的,按照条约、协定办理。国家渔政渔港监督管理机构对外行使渔政港监督管理权。”

在海洋矿产资源开发管理方面,《矿产资源法》第11条明确规定:“国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作。国务院有关主管部门协助国务院地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门协助同级地质矿产主管部门进行矿产资源勘查、开采的监督管理工作。”但《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》(1982年1月30日国务院发布,根据2001年9月23日《国务院关于修改〈中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例〉的决定》第一次修订,根据2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》第二次修订,根据2011年9月30日《国务院关于修改〈中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例〉的决定》第三次修订)第5条对海洋油气资源的开发管理则有特殊的规定:“国务院指定的部门依据国家确定的合作海区、面积,决定合作方式,划分合作区块;依据国家规定制定同外国企业合作开采海洋石油资源的规划;制定对外合作开采海洋石油资源的业务政策和审批海上油(气)田的总体开发方案。”

第6条规定:“中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源的业务,由中国海洋石油总公司全面负责。中国海洋石油总公司是具有法人资格的国家公司,享有在对外合作海区内进行石油勘探、开发、生产和销售的专营权。中国海洋石油总公司根据工作需要,可以设立地区公司、专业公司、驻外代表机构,执行总公司交付的任务。”

第7条规定:“中国海洋石油总公司就对外合作开采石油的海区、面积、区块,通过组织招标,采取签订石油合同方式,同外国企业合作开采石油资源。前款石油合同,经中华人民共和国商务部批准,即为有效。中国海洋石油总公司采取其他方式运用外国企业的技术和资金合作开采石油资源所签订的文件,也应当经中华人民共和国商务部批准。”

在海港管理和海上交通安全方面,《中华人民共和国港口法》第6条规定:“国务院交通主管部门主管全国的港口工作。地方人民政府对本行政区域内港口的管理,按照国务院关于港口管理体制的规定确定。依照前款确定的港口管理体制,由港口所在地的市、县人民政府管理的港口,由市、县人民政府确定一个部门具体实施对港口的行政管理;由省、自治区、直辖市人民政府管理的港口,由省、自治区、直辖市人民政府确定一个部门具体实施对港口的行政管理。依照前款确定的对港口具体实施行政管理的部门,以下统称港口行政管理部门。”《中华人民共和国海上交通安全法》第3条规定:“中华人民共和国港务监督机构,是对沿海水域的交通安全实施统一监督管理的主管机关。”《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》第3条又进一步补充规定:“本条例适用于船舶、设施在中华人民共和国沿海水域内发生的海上交通事故。以渔业为主的渔港水域内发生的海上交通事故和沿海水域内渔业船舶之间、军用船舶之间发生的海上交通事故的调查处理,国家法律、行政法规另有专门规定的,从其规定。”在海洋生态环境保护方面,《海洋环境保护法》第5条分别规定了环境、海洋、海事、渔业和军队等部门的海洋环境监督管理权:“国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门,对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督,并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作。国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理,组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究,负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理,并负责污染事故的调查处理;对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的,应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理,负责保护渔业水域生态环境工作,并调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染事故。军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责,由省、自治区、直辖市人民政府根据本法及国务院有关规定确定。”

免责声明:以上内容源自网络,版权归原作者所有,如有侵犯您的原创版权请告知,我们将尽快删除相关内容。

我要反馈