民办高等教育制度变迁与利益表达

第五章　民办高等教育制度变迁：当下政府角色的重构

我国民办高等教育制度变迁与我国改革开放是同步进行的。相对于改革开放波澜壮阔的画面，民办高等教育不过是其中一个小小的点缀。但即便如此，民办高等教育制度变迁也已经深受改革开放的影响，民办高等教育每前进一步，都不可避免地与我国政府的策略和行为存在着千丝万缕的联系。正如要理解我国的改革过程，首先就必须要理解我国政府的行为一样^[1]，要把握我国民办高等教育的改革和发展，同样也需要把握我国政府干预和控制民办高等教育的行为。而且在一个日益私有化的世界里，政府比以往任何时候都显得更为重要。^[2]本章试图在对民办高等教育制度变迁作出总体概括的基础上，基于政府的行为逻辑，对当下政府角色的重构作出管窥。

第一节　民办高等教育制度变迁与利益表达

制度变迁本质上就是改革，是人们之间利益的重新分配。民办高等教育制度变迁本质上也就是民办高等教育制度创新所激发出的潜在利润在第一行动集团、地方政府与中央政府之间的重新分配。利益分配总是通过利益表达与利益聚合来完成的。制度创新只是制度变迁的结果，而利益表达与利益聚合才构成了制度变迁的过程。前者是静态的，后者是动态的。只有通过动态的利益表达与利益聚合的剖析，才能真正洞察民办高等教育制度变迁的过程。而在打开政府行为“黑箱”的基础上，对民办高等教育制度变迁过程进行概括与总结的时机也就成熟了。

一、政府的利益聚合与利益表达

我国民办高等教育制度变迁的过程，也就是政府权力不断嵌入的过程，这种权力嵌入既体现在中央政府层面，也体现在地方政府层面。在民办高等教育诱致性制度需求触发下，中央政府和地方政府分别基于自身的成本—收益判断，对民办高等教育制度供给作出不同的反应，从而也就展现出不同的利益聚合与利益表达的逻辑。

在中央政府层面，中央政府通过内输入进行利益聚合与利益表达。这种内输入既不同于理性主义模式，又不同于渐进主义模式，它是依赖于政治系统尤其是系统内部的权力精英人物通过响应自下而上的诱致性制度需求，根据自身的成本—收益判断进行的一种利益聚合与利益表达。这种利益聚合与利益表达的前提是社会利益还没有完全分化，民办高等教育第一行动集团在民办高等教育政策制定过程中被边缘化了，其结果是保证了中央政府对民办高等教育的控制和引导，总体上实现了中央政府的政策意图。因此，改革开放30余年来，自下而上的诱致性制度变迁只是民办高等教育制度变迁的外在形式而不是实质内容。民办高等教育制度变迁的路径选择从根本上取决于中央政府通过内输入进行自上而下的政策灌输。也正因为如此，政策灌输的成功与否在我国民办高等教育政策制定过程中扮演着至关重要的作用，我国民办高等教育的发展根本上也就取决于中央政府的政策输入，更确切地说，也就是中央政府的利益聚合与利益表达。那么在中央政府的政策建构与民办高等教育的诱致性制度需求并不完全耦合状态下，如何保证中央政府的利益聚合与利益表达能够契合诱致性制度需求，也就成为民办高等教育发展的关键所在。而伴随着我国改革开放步伐的加快，从政府改革到改革政府，我国政治体制改革的序幕早已悄然拉开。中央政府在民办高等教育政策制定过程中，独立承担利益聚合与利益表达的功能已经不能完全适应民办高等教育发展的制度需求。民办高等教育制度变迁的实践证明，每当中央政府出台的一项政策有悖于民办高等教育第一行动集团的诱致性制度需求时，总是招致舆论广泛的批评。“‘内输入’中中央政府同时承担利益聚合与利益表达将不可避免地造成政府在两种角色之间协调的困境，面对这样一个日益多元化和自下而上要求日益增多的社会，政府是否满足于纯粹的回应作用，以及能否满足不同社会利益的要求，是当前政治决策面临的问题。”^[3]而这也可能正是对中央政府的内输入进行反思的出路所在。

在地方政府层面，地方政府既是中央的政策执行机关，又是地方的利益聚合与表达机构。较之于传统的计划经济体制，中央政府逐渐下放一些非核心的高等教育管理权限，民办高等教育外围制度的软约束也就成为一种必然。外围制度的软约束使得我国民办高等教育一开始就存在制度化不足的问题，但同时它也为地方政府的积极作为和消极作为的产生提供了空间。在外围制度软约束的条件下，地方政府可以通过人格化交易、事前求助、事后追认等方式推动民办高等教育的发展。但这里无论哪种方式都有可能进一步恶化民办高等教育制度化不足的问题。因为事前求助、事后追认、人格化交易，往往都是一种主观层面的东西，很难制度化。这也就意味着民办高等教育发展存在较大的不确定性。换言之，就地方政府而言，民办高等教育的发展不是依赖于制度，而是依赖于非正式权力的运作。其结果之一就是，民办高校“常会受到来自社会和政府一些官员的怀疑与责难，也常被媒体‘攻其一点不计其余’地炒作，随时会因社会名誉受损而导致‘灭顶之灾’”^[4]。而且即使地方政府试图通过非正式权力运作在推动民办高等教育发展上大有作为，但是由于地方政府的事前求助、事后追认和人格化交易总体上都是在民办高等教育外围制度软约束的框架下进行的，而在民办高等教育核心制度供给上，地方政府受科层机制的约束，始终不敢轻易作出变动。因此，在中央政府政策架构下，地方政府在推动民办高等教育制度变迁过程中的作为是极其有限的。所以我们不难认为，长期依赖于地方政府非正式权力运作从而获取良好政策环境的民办高等教育，在经过20余年的发展后，可能已经步入一个制度平台。这也意味着我国民办高等教育经过30余年的制度变迁，将会出现两大后遗症，一是民办高等教育制度化不足，这是地方政府非正式权力运作的必然结果；二是民办高等教育发展后劲不足，这是中央政府对核心制度硬约束的必然结果。

二、第一行动集团的利益聚合与利益表达

民办高等教育第一行动集团在民办高等教育制度变迁中扮演了一个极其重要又极其滑稽的角色。其重要性在于，没有第一行动集团捕捉潜在的制度创新利润，诱致性制度需求不可能发生，从而也就没有地方政府、中央政府对民办高等教育的制度供给。因为我国民办高等教育制度变迁从一开始就不是中央政府和地方政府自上而下理性设计的结果，而是自下而上的政策触发的结果。其滑稽性在于，作为第一行动集团的制度创新，总体始终处在政府的遥控之下，诱致性制度需求能否成为民办高等教育发展的实践，根本上还是取决于政府的利益聚合与利益表达。因为民办高等教育第一行动集团的利益诉求无论在中央政府层面还是在地方政府层面，都被边缘化了。也因此，从民办高等教育开始创生的那一刻起，民办高等教育第一行动集团也就开始了其自身独特的利益聚合与利益表达过程。如果我们将利益聚合与利益表达看成是一项行动，那么我们就可以运用帕森斯的社会行动概念对第一行动集团的利益聚合与利益表达进行深入剖析。

帕森斯认为，一项行动在逻辑上包含四个要素，第一是行动者，即行动主体；第二是行动目的，即行动过程所指向的未来事态；第三是行动处境，并且其发展趋势在一个或几个重要方面不同于该行动所指向的事态；第四是行动规范，即行动者在确立目标、选择手段、克服障碍时所遵循的社会标准。^[5]在帕森斯看来，每一种社会行动总有一定的行动目的，而达到这种目的还需要具备一定的手段和条件，同时也会受到各种规范的制约。根据帕森斯的理论，以个人行动为基础的旷日持久的社会行动，就会形成和发展为社会行动规范和结构。反过来，这种社会行动规范和结构又会影响人们的行为选择。

民办高等教育第一行动集团作为一个社会行动者，它的利益聚合与利益表达也总是有一定的行动目的，我们认为这种行动目的也就是从政府那里获取契合民办高等教育诱致性制度需求的制度供给。在获取这种制度供给的社会行动过程中，民办高等教育第一行动集团的行动处境非常微妙。通过对民办高等教育制度变迁过程中的中央政府和地方政府行为的分析，我们已经得出结论，即民办高等教育第一行动集团的利益诉求并没有被结构化到政府的利益聚合与利益表达之中。换言之，民办高等教育第一行动集团在民办高等教育制度变迁过程中是以制度创新的诱发者和承受者身份出现的。如果把民办高等教育制度变迁看成是一个续谱，那么第一行动集团则处在这一续谱的始点和末梢。这也恰恰构成民办高等教育第一行动集团的行动处境。在这一行动处境中，民办高等教育第一行动集团所能采取的最佳方式可能只有两种，一是在制度变迁始点上通过非正式渠道进行关系建构，试图影响政府的政策供给；二是在制度变迁末梢上通过结果博弈试图维护自身的利益。而第一行动集团所采取的这两点与制度创新的学习机制则存在着必然的联系。诺思认为，个体的学习就是个体单独或者在集体背景下决策或选择的情形。^[6]在学习机制作用下，单个个体的行为选择，实际上也就为其他个体的行为选择提供了一个行动规范，从而最终演绎成为旷日持久的社会行动，并构成社会行动规范和结构。我们通过关系建构与结果博弈来进一步展现第一行动集团的利益聚合与利益表达的过程。

首先，民办高等教育第一行动集团在制度变迁始点上通过非正式渠道影响政府的政策供给，换言之，也就是第一行动集团通过非正式渠道与政治地位高的机构或个人建立正式或非正式联系，从而希冀政府的政策供给能够契合民办高等教育诱致性制度需求。譬如民办高校请政府要人题写校名，如北京自修大学请邓小平题写校名，中华社会大学请彭真题写校名；还有民办高校请政界知名人士、教育部门离退休人员担任学校要职或为其授予荣誉职位，如西京大学聘请陕西省原常务副省长张斌等人担任院长，西安外事学院聘请陕西省原教委主任、省人大常委会原副主任周延海任党委书记兼名誉院长，西安欧亚学院则聘请陕西省教委主任刘炳琦担任名誉院长等。还有如民办高校请政府官员、社会名流到学校视察，为学校题词或参加学校活动等。在民办高等教育第一行动集团的行为选择中，与此相关的行为举措不胜枚举。民办高等教育第一行动集团之所以采取这些富有文化意义的行为选择，不是偶然所为，而是带有明显的动机和目的，它实际上是第一行动集团进行迂回曲折的利益聚合与利益表达的基本方式之一。因为在民办高等教育制度变迁中，第一行动集团的利益诉求被边缘化，以至于很难被结构化到政府的利益聚合与利益表达之中。但是这并不代表第一行动集团没有利益聚合与利益表达的冲动。在正式利益聚合与利益表达渠道缺乏、阻塞或不畅通的制度安排下，民办高等教育第一行动集团必然通过非正式渠道迂回地表达自身的利益诉求。在这里，第一行动集团通过非正式渠道建立起来的关系网络就成为一种策略工具，其结果是关系渗透到制度变迁过程之中，直接影响民办高等教育的政策供给。所以林小英博士在谈到民办高等教育机构利用国家领导人的个人权威和公信力为学校赢得声誉的做法时，也认为这不仅“调动了民间举办高等教育的积极性，也激发了民办高校向政策部门索取资源的动力，由此成为民办高校争取国家和政府支持的‘传统手段’”^[7]。当然，在这种非正式渠道作用下，随之而来的也就有“走后门”、“拉关系”现象的产生，与之对应的也就是前面谈到的个别地方政府在“并非不合法”领域内的人格化交易。显然，这里的非正式渠道建立起的关系网络对于整个社会整体而言，有时会产生负面作用。但是对于第一行动集团而言，它却具有积极意义，一定程度上成为他们获取契合自身诱致性制度需求的一种策略工具。而也正是因为它所具有的积极意义，因此，在学习机制作用下，通过非正式渠道进行关系建构也就成为民办高等教育第一行动集团所经常采用的一个利益聚合与利益表达的手段。这样，上文所列举许多事例，如题写校名、请政界人士担任要职等，也就不再是单个人的行动，而被演绎为社会行动，从而具有了社会行动规范层面的含义。

其次，民办高等教育第一行动集团在制度变迁的末梢通过结果博弈来维护自己的利益。由于第一行动集团的利益诉求很难结构化到政府的利益聚合与利益表达之中，第一行动集团往往只是政府制度创新的承受者。因此面对与诱致性制度需求不完全耦合的政府制度供给，第一行动集团只能在民办高等教育制度变迁的体制框架外，通过改变制度执行的目标或结果来变相实现或维护自己的利益。因为相对于制度的制定与执行，第一行动集团更加关注的是制度执行的目的与结果，在这个意义上我们将这种行为选择称为结果博弈。结果博弈在民办高等教育办学实践过程中的表现形式同样也是多样的，如打官司，甚至与执法部门的冲突等，但更多的是在既有的制度框架下，采取一种适度越轨办学行为或者寻找一种在技术上既能够不违背政府意志又能够契合自身制度需求的办学行为。

故事1：西安翻译学院的官司^[8]

在西安翻译学院的办学历程中，当时学院院长丁祖诒曾经因

为购买国有工厂土地以及地方税务部门征税问题打官司。1995年西安翻译学院所在地方税务部门要征收学校营业税，冻结了学校的账号，扣走了当时学院仅有的108000元。1995年学院才只有5000人。当时正好营业税条例上有这么一条规定：国家承认其学员学历的学校免征营业税。反过来，国家不承认其学员学历的学校和教育机构就不免征营业税。但当时这一政策能否适用于民办教育这样的新事物，还是一个争议的问题。所以在征税问题上，地方政府有较大的行为自主权。然而，由于当时学院与当地的税务部门关系没有理顺，因此当地税务机关要求学院支付营业税。为此，丁祖诒打起了官司，并找到陕西省教育厅，教育厅出面给省长写了个报告，省长做了个批示，暂缓交纳营业税。

故事2：民办高校的招生百态^[9]

时间：某年8月初到9月中旬。

地点：火车站。可以入选的典型城市是北京、西安、南昌、武汉。

场景：几十家“民办高校接站摊位”一字排开，像一条条长龙。摊位前大多数是在校大学生，他们或是守着摊儿，或是四处游走，递送传单，或是等火车到站的时候，赶到出站口接客，上下奔走，不亦乐乎。

这是民办高校学生的特殊经历：接站或发简章，一天下来，可以得到六七十元的报酬。招到一名学生，招生者有提成，不同的学校数额不等，少则三四百元，多则上千元，学费有了不说，还“锻炼了自己”。据说，从中还诞生了一批吃招生饭的“招生代理”。由于高额的招生回报，也出现了不少公办高校学生参与到民办高校招生工作中来。

生源是民办高校的生命线。为了招到学生，各个民办高校可谓费尽心思，绞尽脑汁。一些民办高校在国家政策规定未经许可不得跨省招生的情况下，实行隐匿性的代理招生，向代理人许诺以高额的招生回报。类似的越轨操作行为在民办高校招生工作中较为普遍。“民办大学是实实在在、明火执仗地这样做的，为了生存，无孔不入，乃至不择手段。于是就出现民办大学招生的无序竞争：招生简章妙笔生花，胡编乱造，招摇撞骗；老生拉新生，一个600元；伪造报纸头版头条，渲染吹嘘办学的成功经验；搞入学奖励，学生一进校门就能得到一份意外的财气；派出招生间谍，潜伏到竞争对手内部，挖墙脚，搞‘策反’。林林总总，五花八门。”以至于国家三令五申地强调民办高校要有序招生，可是招生领域却始终难以净化。

上述两个故事都是民办高等教育第一行动集团在制度变迁末梢进行的一种结果博弈。在既有的制度框架下，个别民办高校不得不通过各种方式手段，甚至越轨办学，来变相地实现和维护自身的利益。当然，如果能寻找一种在技术上既能够不违背政府意志又能够契合自身制度需求的办学行为，那么越轨可能就是一种次优选择。譬如在《民办教育促进法》颁布以前，民办学校的投资者不仅不拥有学校资产所有权和收益权，其所投入的部分资金的所有权也可能被剥夺。在中央政府的政策建构下，民办高等教育第一行动集团显然无法改变这种制度安排，但是他们可以通过技术手段改变这种制度安排执行的结果，从而变相地实现和维护自身的利益诉求。有研究已经表明，在《民办教育促进法》颁布以前，民办高等教育第一行动集团实际上通过了民办高等教育机构控制权的把握来实现制度创新利润，而为了保证控制权不会丧失，民办高等教育机构常常体现创办人的“长期在位”、“家族化管理”模式等。^[10]这也解释了为什么长期以来在民办高校产权、营利性问题始终没有清晰化的背景下，作为民办高等教育第一行动集团的制度创新者仍然不断地涌现。在这里，对控制权的把握就是一种技术手段，它既没有越轨，也即没有违背政府的意志，但又兼顾了自身的利益诉求，一定程度上维护和实现了自身的利益。这些技术策略，同样在学习机制的作用下，在民办高等教育办学实践中被演绎为一种社会行动规范，对民办高等教育第一行动集团的办学行为产生了深远的影响。

民办高等教育第一行动集团的利益诉求被边缘化了，其利益聚合与利益表达的正式渠道的不畅通，也就必然派生出关系建构与结果博弈。这些富有文化意义的行为选择，本质上也就是民办高等教育第一行动集团利益聚合与利益表达正式渠道的替代品（图5-1）。它客观上推动了民办高等教育的发展，有利于民办高等教育第一行动集团利益诉求的维护和实现，但它也产生了一定的“钝滞现象”，即那些帮助我们生活同时禁锢着我们而我们竟不知晓的东西，那就是习惯，或者说是千般万种的自发自止的行为。^[11]这些行为不仅解释了在改革开放30余年来，民办高等教育第一行动集团之所以能够在并不理想的制度环境中不断地推动民办高等教育的发展，而且它也说明了第一行动集团与社会的互动机制并不能简单地归结为市场制度安排，事实上它是第一行动集团在学习机制作用下所积淀出来的习惯性的行为选择，更具体地说则是关系建构和结果博弈，如人格化交易、适度越轨或技术策略等。但也正是这些习惯性行为选择，导致在市场经济体制发育过程中，民办高等教育公平竞争的市场制度安排也很难得到贯彻和维持，民办高等教育第一行动集团的利益聚合与利益表达已经锁入到关系建构与结果博弈的路径之中。因此要建立一个健康有序的民办高等教育市场，这可能将任重而道远！

图5-1　民办高等教育第一行动集团的社会行动图
注：图中Ⅰ和Ⅱ指的是制度变迁过程中政府进行利益聚合与利益表达的过程。而民办高等教育第一行动集团则是以制度诱发者和制度承受者的身份出现的，只能在体制外进行利益聚合与利益表达。

第二节　民办高等教育制度变迁的路径选择

新制度经济学存在一个基本假设，即任何行为选择都是制度创新主体根据自身的成本—收益判断所作出的理性选择。行为背后的是制度，没有不合理的行为选择，只有不合理的制度安排。民办高等教育制度变迁中的政府行为研究，再次验证了这一道理。以需求诱致性制度变迁为外在形式的我国民办高等教育，在学理上，其发展的根本出路在于政府应该提供与诱致性制度需求相契合的制度供给。但无论是中央政府还是地方政府，其制度供给都分别基于自身的成本—收益判断，也正因为如此，从改革伊始，政府的利益聚合与利益表达就将民办高等教育第一行动集团的利益诉求边缘化了，最终民办高等教育第一行动集团的利益聚合与利益表达陷入关系建构与结果博弈的路径依赖之中。

一、民办高等教育制度变迁的四大隐患

改革开放以来，我国民办高等教育从无到有、从小到大、从弱到强，不断发展壮大，成为我国改革过程中一道亮丽的风景线。但由于从改革伊始，民办高等教育第一行动集团的利益诉求就没有被结构化到政府的利益聚合与利益表达中，也因此，从一开始，民办高等教育的制度变迁就已经种下了隐患。这一隐患，日积月累，经过将近30余年的演变，已经越来越突出。具体表现在以下几方面。

第一，既往的制度变迁效率已经释放得差不多，依赖于地方政府在“并非不合法”领域推进民办高等教育的发展，其空间有限。改革开放以来，由于中央政府关于民办高等教育外围制度的软约束，从而使得地方政府在“并非不合法”领域内，通过非正式权力的运作，一定程度上促进了民办高等教育的发展。但是随着时间的推移，为了保证对“未意图的扩展”的控制和引导，中央政府关于民办高等教育外围制度的软约束也日益硬化，“并非不合法”领域在日渐合法化。这就决定了前一轮的制度变迁依赖于地方政府在“并非不合法”领域推进民办高等教育的发展可能已经走到了尽头。正如“西安的一位民办学校的校长在总结西安民办学校的发展时认为，‘西安过去的发展得益于政策制度发展的不完备和政府的支持。’”^[12]这里所谓的“政策制度发展的不完备”的判断，实际上隐喻着地方政府非正式权力运作的空间。但是民办高等教育经过20余年的发展，尤其是2002年《民办教育促进法》的颁布，使得地方政府的“并非不合法”领域不断缩减，所以，如果此时民办高等教育新一轮的制度变迁依然依赖于地方政府的推进，可能将收效甚微。

第二，民办高等教育的产权制度、学历文凭认定制度的硬约束，导致民办高等教育诱致性制度需求动力不足，民办高等教育发展缺乏后劲。长期以来，中央政府为了确保对民办高等教育的控制和引导，在民办高等教育产权制度、学历文凭认定制度上始终坚持政府控制，即使略有放权，也只是政府之间权力的重新调整。而众所周知，产权制度、学历文凭认定制度是民办高等教育的核心性制度安排，也是民办高等教育市场制度建构的关键所在。虽然近年来政府为了鼓励民间力量投资举办高等教育，出台了不少优惠政策，但总体上看，它并没有改变这样一个现状，即“民间资本的注入不是一种权利，而是政府根据是否对政府有价值来赋予或收回的一种特权。在这种情形下，只有政府单方面的合法选择，而没有民间组织的合法选择。政府以所谓的优惠政策，难以从根本上解决民间投资的法律地位问题”^[13]。而其根本原因依然在于政府的利益诉求。这种核心制度供给不足，势必导致民办高等教育市场制度建构的滞后。而伴随着民办高等教育外围制度问题的逐渐克服，因此改革愈到后期，民办高等教育发展后劲不足的问题也就越来越明显。

第三，民办高等教育制度变迁中，政府权力结构的科层化以及运行的人格化长期并存，使得我国民办高等教育制度化不足问题进一步复杂化。由于民办高等教育外围制度的软约束，加上地方政府长期以来在“并非不合法”领域内的非正式权力运作，因此制度化不足内生地成为我国民办高等教育发展的后遗症。但这并不一定构成我国民办高等教育发展的缺陷，因为学理上它可以通过政府的制度建构来完善。事实上也正是如此，我国民办高等教育制度变迁的过程，也恰恰是政府制度建构的过程。但问题是，在我国民办高等教育制度建构过程中，民办高等教育第一行动集团的利益诉求始终边缘化了，“社会缺乏对国家有效的制度化制约”^[14]，其结果是虽然大量的制度规则竞相出台，但是这些制度规则在运作过程中却往往被“悬置”起来，取而代之的则是各种“潜规则”^[15]。“虽然说起来，政府的各种审批、许可都有明确的原则规定。但是实际上，在职位安排、项目批准、资金拨付等若干方面，事情的成败主要依靠政府内部的个人交往，或者是说‘关系’，是官员个人的社会资本。”^[16]因此，我国民办高等教育制度化不足的问题进一步复杂化了，民办高等教育发展陷入一个悖论之中——一方面需要加强政府的制度建构，但另一方面在政府加强制度建构的同时，正式制度的人格化运行却不时发生。

第四，民办高等教育制度变迁陷入关系建构与结果博弈的路径依赖当中，民办高等教育市场制度安排的建构困难重重。长期以来由于利益表达渠道的阻塞、不畅通，民办高等教育第一行动集团不得不在制度变迁过程中采取关系建构与结果博弈，变相地进行利益聚合与利益表达。它虽然客观上促进了民办高等教育的发展，但同时也产生了一定的“钝滞现象”。这种“钝滞现象”实际上也就是诺思的“路径依赖”的另一种表达。诺思指出：“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。”^[17]人们选择初始制度安排时即使是偶然的，但由于其带来“报酬递增”，结果就可能强化了这一制度的刺激和惯性。一旦进入了锁定状态，要脱身可能就比较困难。我国民办高等教育制度变迁也明显具有这样一个锁定特征。在民办高等教育制度化过程中，地方政府层面的人治色彩仍然突出^[18]，而民办高等教育第一行动集团层面的人格化交易、适度越轨或技术策略行为的选择也依然层出不穷^[19]。因为对于制度创新者而言，沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进，总比另辟蹊径要来得更快捷和方便一些。但毋庸置疑，这已经严重制约我国民办高等教育的可持续发展。

因此，当下我国民办高等教育发展已经步入一个制度平台。既往的民办高等教育制度变迁，在不涉及核心制度安排变革以及在民办高等教育市场制度建构没有大的起色背景下，依赖于地方政府对外围的单项或几项制度安排的调整，只能解决民办高等教育机构的生存问题，而不能解决其发展问题。与此同时，公办高等教育长期占主导地位，加上独立学院的兴起，又进一步削弱了民办高等教育持续发展的潜力。因此，民办高等教育前一轮的制度变迁已经步入边际效率递减甚至为零的轨迹之中。近年来民办高等教育发展的不景气也就是一个鲜明的例证。

二、民办高等教育制度变迁的策略调整

我国民办高等教育发展的特殊性在于，以市场作为其生发根本动力的民办高等教育，其制度安排的生成和变更却不依赖于市场机制，而依赖于政府的利益聚合与利益表达，是政府制度供给的结果。^[20]因此，未来民办高等教育的发展方向仍然取决于政府的制度供给。基于民办高等教育制度变迁中出现的问题以及政府的利益诉求与行为约束，我们认为，当下政府在民办高等教育制度变迁的路径选择中必须注意三个问题。

第一，民办高等教育制度变迁的路径选择，要兼顾政府的主观偏好与第一行动集团的利益诉求。长期以来，我国民办高等教育制度供给都囿于政府的利益诉求，中央政府通过内输入替代地方政府与第一行动集团进行利益聚合与利益表达；地方政府则在“并非不合法”领域通过非正式权力的运作进行利益聚合与利益表达，其制度创新的结果是促成了国家对民办高等教育的控制和引导。这也是长期以来我国民办高等教育制度结构所具有的基本功能。这种制度结构的选择与设计在民办高等教育发展历史上有其必然性。但是在这种制度框架下，民办高等教育经过30余年的发展，已经步入一个制度平台。与此同时，健康有序的民办高等教育市场制度安排的建立及其效用的发挥也必将是一个长期的过程。这也就决定了当下民办高等教育制度建构在功能上已经不能仅仅着眼于政府的利益诉求、简单局限于政府的控制和引导，因为这势必将以牺牲民办高等教育的持续发展为代价。制度结构决定制度功能，但制度功能的设定反过来也决定了制度结构的选择与安排。由于在当下诱致性制度变迁中，政府依然是民办高等教育的制度供给者，民办高等教育制度建构不可避免地含有政府的价值偏好与主观意图。同时，由于市场机制的作用，民办高等教育第一行动集团始终是民办高等教育制度创新的根本动力源。基于此，当下民办高等教育制度建构的功能设定，既要符合政府的主观偏好，更要兼顾第一行动集团的利益诉求。我们认为，这是当下选择与设计民办高等教育制度安排的基础和出发点。

第二，民办高等教育制度变迁的路径选择，必须将民办高等教育的资源配置和使用效率放在重要位置。前一轮民办高等教育制度变迁中，中央政府为了保证对民办高等教育“未意图的扩展”的控制和引导，试图利用制度化的方式，表现为中央政府通过规章、法规、立法的形式，缩减地方政府的“并非不合法”领域，但是其结果往往是降低了地方政府对民办高等教育资源配置和使用的效率。由于产权、学历文凭发放权等核心制度安排的供给权依然控制在政府手中，民办高等教育市场制度安排的建构也很难有大的起色，这势必增加了民办高等教育的市场交易费用，导致大量的租金耗费。在这种背景下，政府为了降低租金耗费，不得不采用等级管理以及许可证这两种具有代表性的制度安排。这将意味着政府管制也将越来越多。^[21]形式上，政府管制降低了民办高等教育的交易费用，但实际上这些制度安排又内生出其他的交易费用，降低了制度运行效率。^[22]因此，新一轮的制度变迁必须着重于提高民办高等教育资源的配置和使用效率。

第三，民办高等教育制度变迁的路径选择，需要加强对政府监督和约束的制度建设，减少政府行为人“搭便车”和制度执行失范等行为。既往的民办高等教育制度变迁中，由于缺少对政府行为人有效的约束，政府行为人的“搭便车”和制度执行失范行为并不少见。而与其相随的是高昂的交易费用，跑关系、走后门、磨时间、耍嘴皮是这些交易费用的主要形式。这势必制约了民办高等教育的制度创新。因此，如果没有对政府自身行为的有效规制，兼顾民办高等教育第一行动集团的利益诉求，提高民办高等教育资源配置和使用效率，可能也就只能是一厢情愿的选择。不过，这种情形可能并不仅仅是我国民办高等教育制度变迁过程中所独有的现象。缪尔达尔曾经在《世界贫困的挑战》一书中指出：“尽管程度各不相同，所有不发达国家都属‘软政权’。”“软政权”的表现是：“缺乏立法和具体法律的遵守和实施，各级公务人员普遍不遵从交给他们的规章和指令，并且常常和那些本应管束其行为的有权有势的人们串通一起。腐败也属软政权这个概念。”^[23]在今天中国的个别地方，同样也布满了“软政权”的影子。这些情形的存在，可能会使个别地方政府许诺的很多改革成为空头支票，或者改革无法深入下去，要走很多回头路。显然，规制政府谋利行为对于民办高等教育制度建构而言是非常有必要的。不过，由于它在不发达国家各个领域的改革中所具有的普遍性意义，以及笔者学术视野及研究能力的限制，本研究在后续的民办高等教育的制度变迁的策略讨论中对此也只能是浅尝辄止。

三、民办高等教育制度变迁的政策重构

当下我国民办高等教育经过30余年的发展，已经步入一个制度平台。它在一定程度上缓解了我国高等教育资源相对短缺的问题，但是它对于解决我国优质高等教育资源的短缺问题还力不从心。同时，依赖于地方政府对外围的单项或几项制度安排的调整，只能解决民办高等教育机构的生存问题，而不能解决其发展问题。以需求诱致性制度变迁为基本形式的民办高等教育迫切需要进行新一轮的制度变迁。正如在前一轮的制度变迁中政府体现出的重要作用一样，我们认为，要真正促进民办高等教育的发展，那么在新一轮的制度变迁中，政府的作用必将更为突出，问题是政府的角色需要作出新的重构和调整。

第一，进一步建立和完善经费充裕的政府管理民办高等教育的行政组织，并为之配备致力于民办高等教育改革的人才。在经济体制转轨过程中，民办高等教育制度变迁的诱发可能并不需要政府的动员，但是改革的成功最终还有赖于政府的动员并组织起来。正如穆斯坦法·基马尔所言：“开创任何一项事业，皆需自上而下，而非自下而上。”尽管在当前民办高等教育制度变迁中，政府权力结构的科层化以及运行的人格化长期并存，但是这并不能成为否定科层化的论据。政府所有关于民办高等教育制度变迁的规章、法规，都依赖于通过那些致力于执行它们的组织制度化时才可能变得有效。因此，在前一轮民办高等教育制度变迁的基础上要做的可能就是进一步建立和完善这些政府行政组织，并为之提供充裕的经费，让那些对民办高等教育发展持有宏大抱负的人才主持其事。

第二，政府应该主动帮助和扶持民办高等教育中介组织的建立，尤其是那些价值取向倾斜于民办高等教育机构的中介组织。改革开放以来，民办高等教育的发展过程，也恰恰是政府权力不断嵌入的过程。为了保证对民办高等教育的控制和引导，政府对民办高等教育的管理也越来越细化。这导致民办高等教育管理权在制度上有集中于政府的倾向。但是在当前政府还不放心将权力下放到民办高等教育机构自身的情况下，一种可能的选择是建立民办高等教育中介组织，让中介组织分担政府的一部分职能。研究表明，“在当前高等教育服务中‘政府失灵’与‘市场失灵’现象越来越普遍的情况下，教育中介组织的积极介入能有效弥补这些缺陷”^[24]。显然，在权力集中在政府部门的情况下，民办高等教育中介组织的建立，如果没有政府部门积极主动作为，那是不可能建立和发展起来的。

第三，建立教育听证制度，畅通民办高等教育第一行动集团的利益表达渠道，鼓励办学者的制度性政治参与。前一轮的制度变迁中，民办高等教育第一行动集团的利益诉求始终被边缘化，其结果是关系建构、结果博弈成为正式渠道利益表达的替代品，从而使得民办高等教育制度化不足问题进一步复杂化。因此，这一问题的根治有赖于建立正式的利益表达渠道，那种试图通过规范民办高等教育第一行动集团的行为选择，加大对越轨行为的处罚力度，也许治标不能治本。一种可行的选择就是建立教育听证制度，对政府出台的规章、法规在实施前进行可行性、必要性的论证。同时，也应该鼓励办学者的制度性政治参与，通过正式渠道进入政府决策之中，影响政府的制度供给。这不仅能够促进民办高等教育管理的民主化，而且也能够对政府个别部门和人员的非法牟利行为提供监督和约束。值得一提的是，目前在一些地方，这种制度性的政治参与正在建立。如陕西一些知名民办高校的主要创办人，已经分别进入人大或政协机构任职^[25]，他们的意见可以直接影响政府的制度供给。

第四，积极审慎地推进民办高等教育产权制度、学历文凭认定制度改革，明晰民办高等教育投资者合法权益，适度扩大从事学历教育的民办高等教育机构数目。产权制度和学历文凭认定制度是民办高等教育发展的核心性制度安排。在前一轮的民办高等教育制度变迁中，这两项制度供给的滞后已经导致民办高等教育制度创新的需求动力不足。我们认为，当下在产权制度供给上，正确的做法应该是政府需要进一步明晰民办高等教育投资者合法权益和市场预期，减少投资者对未来制度创新收入估计的不确定性。因为“一切教育制度的前景就是为不确定性作准备”^[26]。而在学历文凭认定制度上，政府则应该适度扩大从事学历教育的民办高等教育机构数目，尤其是本科教育的民办高等教育机构数目，从而整体上拉动民办高等教育的发展。我们认为，新一轮的制度变迁，如果依然停留在外围的制度安排的调整上，而在产权制度、学历文凭认定制度变革上拖泥带水，目标不清晰，民办高等教育的发展很难再获得更大的空间。

第五，加大对民办高等教育的财政扶持，逐渐缩小民办高等教育机构与公办高等教育机构在财政资助之间的差距。在高等教育市场，相对于公办高等教育而言，民办高等教育由于受核心制度供给的硬约束，先天地处于弱势地位。加上政府又对公办高等教育长期的财政资助，无疑进一步加剧了不公平竞争。“把对学校教育的补助限制于公立学校的范围是不能以任何理由来为之辩护的。”^[27]因此有必要打破这种不公平竞争，在教育财政资助上，给民办高等教育创造一个公平竞争的制度环境。这要求政府必须改变这样一个认识，即认为民办高等教育是公办高等教育的补充，是政府财力不足时解决教育供需矛盾的权宜之计。^[28]

第六，政府应该为民办高校内部制度创新提供外部激励。新一轮的制度变革还要求民办高等教育进行内部的制度创新，提高自身的教育质量，通过市场取胜。那么对于政府而言，这不仅要为民办高等教育的发展创造一个良好的外部环境，也要考虑如何激励民办高等教育进行内部的制度创新，增强其市场的竞争力。毕竟，从长时段而言，即使有再好的外部制度环境，如果民办高等教育机构不积极进行内部制度创新，提高教育质量，都可能无法经得起市场的考验。而且，在当前民办高等教育市场制度还远不成熟的背景下，市场也还缺乏相应的激励机制。因此，在这个过程中，政府更要发挥强有力的推动作用，并且也只有政府才有这个能力提供这样的动力。譬如政府可以通过官方媒体对内部制度创新比较成功的民办高校进行奖励、宣传，扩大其知名度等。

由于我国改革的特殊背景，前一轮的民办高等教育制度变迁已经从外围接近核心，从“浅水区”涉入“深水区”，这也就意味着改革的成本越来越大，改革动力越来越小。民办高等教育第一行动集团考虑到制度创新的巨额代价，可能选择退却、观望、故步自封。因此，面对高额的制度创新成本，新一轮的制度变迁的启动就有赖于成本的共同分担。各级政府、部门都应当自告奋勇地承担起这一任务，从而减轻第一行动集团制度创新的压力。同时，地方政府鉴于自身的成本—收益判断，它在核心制度供给上的作用也是有限的，因此这也决定了新一轮的制度变迁，必须重塑制度创新主体，凸显政府尤其是中央政府的作用，通过强制性制度变迁，由政府牵头、强制推进、整体规划。唯其如此，新一轮改革才有望启动并走向成功。

然而，相对于让政府真正采纳一个药方，给政府开出一个药方可能要容易得多。“制度变迁必然会损害统治集团的利益，所以必然引起他们本能地反对和阻挠，不到万不得已，统治集团或政府是绝对不会主动实施改革的。”^[29]因此，问题的核心是，能否以及如何让政府变得更加有能力以及更加有意愿主动实施改革。^[30]虽然政府行为研究已经揭示，无论是中央政府还是地方政府，他们各自的行为选择完全取决于现有制度框架下的成本—收益判断。在这个意义上，行为研究的价值也就在于作出解释，而不是作出规范。但是这并不意味着我们只能绝望地等待飙风将我们裹挟而去。任何历史危机到来时都存在着人们能够做出的现实选择。那些能够清醒地做出选择并全力实现选择的人，与那些将命运完全置于看不见的历史之手摆弄的人相比，最后的结局将使他们失望的可能性小一些。^[31]我们相信，一个富有远见和生命力的政府，它理应具有尤利西斯的自缚精神^[32]，为了防范未来可能潜在的风险，它必将有意愿地去授受并主动推动改革。我们不妨拭目以待！

【注释】

[1]周业安．中国制度变迁的演进论解释［J］．经济研究，2000（5）：9．

[2]〔美〕玛丽·汉密尔顿．政府比以往任何时候更为重要：在一个日益私有化的世界里对政府的尊敬［A］．张梦中．中国公共管理评论：全球经济一体化与中国公共行政对策［C］．广州：中山大学出版社，2003：12．

[3]陈振明．政策科学——公共政策分析导论［M］．北京：中国人民大学出版社，2003：243．

[4]郭建如．民办高等教育地域性发展的多维性分析［J］．高等教育研究，2004（6）：46．

[5]〔美〕T．帕森斯．社会行动的结构［M］．张明德，夏遇南，彭刚译．南京：译林出版社，2003：49．

[6]转自：刘和旺．论学习与制度变迁——诺思制度变迁理论的新发展［J］．山东社会科学，2005（8）：60．刘和旺在该文中进一步阐述了诺思的学习理论。诺思认为，人类的学习具有三个特征。第一，学习过程既是心智模式的调整过程，又是表象重述过程。第二，学习或创造性选择是否发生将取决于个体得到的环境反馈，在不同的环境条件下，个体学习的内容和性质也就不同。第三，学习是一个策略试错过程，如果这些策略不能解决个体遇到的问题，个体将可能被迫进行创新。诺思断定，学习过程引起了思想和意识形态的路径依赖，并进而引起了制度的路径依赖。本研究借用诺思的学习机制概念试图将个体单个的行为与社会规范联系起来。个体单个行为策略通过学习机制的作用被不断采纳，由于试错过程中的行之有效，从而演绎成为一种习惯或传统，成为社会行动规范，进而反过来影响人们的社会行动。

[7]林小英．中国教育政策过程中的策略空间：一个对政策变迁的解释框架［J］．北京大学教育评论，2006（4）：134．

[8]故事1根据《等待哈佛——中国十大民办大学校长访谈录》相关内容整理。详见：张立勤．等待哈佛——中国十大民办大学校长访谈录［M］．北京：中国社会科学出版社，2004：21．

[9]故事2根据《中国民办教育生存报告》中相关内容整理。详见：张立勤．中国民办教育生存报告［M］．北京：社会科学文献出版社，2004：233-238．

[10]文东茅．民间办学的逻辑与政府政策选择——兼析民办学校的“家族化管理”［A］．褚宏启．中国教育管理评论［M］．北京：教育科学出版社，2003：340-352．

[11]〔法〕费尔南·布罗代尔．资本主义的动力［M］．杨起译．中国香港：牛津大学出版，1997：4．

[12]张立勤．中国民办教育生存报告［M］．北京：社会科学文献出版社，2004：152．

[13]冯云廷，陈静．中国公共事业管理体制改革研究［M］．沈阳：东北大学出版社，2003：192．

[14]康晓光．权力的转移——1978—1998年中国权力格局的变迁［J］．中国社会科学季刊，2000（夏季号）：60．

[15]吴思．血酬定律与历史弈局——在天则经济研究所双周研讨会的演讲［J］．博览群书，2004（4）：27．

[16]赵树凯．基层政府的体制症结［J］．中国发展观察，2006（11）：45．

[17]〔美〕道格拉斯·C·诺思．制度、制度变迁与经济绩效［M］．刘守英译．上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994：150．

[18]据对某市民办教育调查研究显示，在当地民办教育制度供给中，实际上存在两个制度供给者，“一是领导，二是政府部门。领导供给的制度能够抵制各种干扰，易于执行，政府部门供给的制度容易受到干扰，难于执行。”（考虑隐私，此处隐去资料来源）这虽然是一个个案，但是这种个案在诸多的调查研究中带有一定的普遍性。

[19]有研究也显示，“民办高校要把有效的利益要求转换为权威性的政策过程，倾向于利用和行政领导者的‘权威’并与之建立正式或非正式‘关系’，从而接触到政策系统中的策略空间。因此，与行政领导人建立非正式关系是民办高校接触策略空间并加以利用的主要方式。”（资料来源：林小英．民办高等教育政策变迁中的策略空间［J］．高等教育研究，2005（6）：73．）

[20]邬大光教授曾经撰文指出，“投资办学是改革开放以来我国民办教育发展的基本特征。我国民办教育走上投资办学的道路，既是办学者不得不做出的一种无奈和被动的选择，也是特定时期民办教育发展的一种必然的选择。”（详见：邬大光．我国民办教育的特殊性与基本特征［J］．教育研究，2007（1）：3．）本研究从政府行为的角度验证了这一观点，同时也进一步揭示了民办教育发展基本特征的生成逻辑。推广开来，即民办教育制度安排的生成和变更不依赖于市场机制，而依赖于政府的利益聚合与利益表达，是政府制度供给的结果。换言之，投资办学是政府利益聚合与利益表达的必然结果。

[21]这从2007年2月10开始实施的《民办高等学校办学管理若干规定》就可以得到印证，其中大到学校财产的分配归属、学历文凭的发放认可，小到学校的校名、办学地点的取舍，政府都有明细的规定。

[22]张五常在谈到公共产权时曾经认为，如果私人产权被排除在外，那么，将存在着两种一般制度安排以降低租金耗费。这些安排的第一种是个人权利根据等级或层级来界定的。在这种制度安排下，个人没有参加组织的选择权，也没有退出权。因此，在这样的制度下，人权是不平等的，而且作为这种不平等的结果，个人在法律面前也是不平等的。结果，虽然也出台了很多的规则、规制和纪律，但不是西方世界所理解的法律。第二种是，对资源利用的竞争是由范围极其广泛的管制和许可证来控制的。而这里令人关注的蕴含太多了，但与该种制度形成相关的一种含义是，经常的腐败是与规制和许可证一起存在的。（张五常．关于新制度经济学［A］．〔美〕科斯，哈特，斯蒂格利茨．契约经济学［C］．李风圣译．北京：经济科学出版社，1999：65）显然，在当前我国民办高等教育市场交易中到处弥漫着这样的影子。层级管理、许可证制度等，已经越来越多地付诸政府对民办高等教育的管理上来。

[23]〔瑞典〕冈纳·缪尔达尔．世界贫困的挑战——世界反贫困大纲［M］．顾朝阳等译．北京：北京经济学院出版社，1991：184．

[24]刘克利．论转型时期高等教育发展中的政府责任［J］．高等教育研究，2006（4）：9．

[25]譬如西安翻译学院院长丁祖诒、西安欧亚学院院长胡建波长期担任陕西省政协委员，西安外事学院的黄藤先后担任西安市人大代表、陕西省人大代表，后又任全国人大代表等。

[26]〔英〕埃德蒙·金．别国的学校和我们的学校——今日比较教育［M］．李克兴，王承绪译．北京：人民出版社，1989：4．

[27]〔美〕密尔顿·弗里德曼．资本主义与自由［M］．张瑞玉译．北京：商务印书馆，1986：96．

[28]吴华．民办教育的发展与困境［A］．杨东平．2005年：中国教育发展报告［C］．北京：社会科学文献出版社，2006：126．

[29]康晓光．权力的转移——1978—1998年中国权力格局的变迁［J］．中国社会科学季刊，2000（夏季号）：53．

[30]这可能既是本研究的不足之处，也是本研究有待进一步生发的空间。

[31]〔美〕特伦斯·K·霍普金斯，伊曼纽尔·沃勒斯坦．转型时代世界体系的发展轨迹：1945—2025［M］．吴英译．北京：高等教育出版社，2002：11．

[32]这是出自荷马史诗《奥德赛》的故事。大意是：大英雄尤利西斯知道自己意志薄弱，他在轮船接近栖居着女妖塞壬的海岸时，唯恐自己禁不住她们迷人歌喉的诱惑，便要求同伙把自己绑在桅杆上，又用蜡封住耳朵。这是一种为防范未来灾难而作出的决定：若想返回家园，他必须给自己危险的审美欲望预先设防。