制度环境变迁下的规划制度功能

6.2　制度环境变迁下的规划制度功能

按照诺斯的划分，将非正式约束纳入制度环境的范畴，正式约束纳入正式制度安排的范畴。本节探讨的是作为正式制度安排的规划制度，及其与赖以存在的制度环境之间的关系。所谓“城市规划的制度环境”，就是城市规划赖以存在的外部环境，主要是指那些在政治经济生活中具有普遍约束力的基本规则，尽管这些规则并非针对规划运作而制定，但它们对规划过程中的主体行为产生了重要影响，而且这种影响具有一定的“累积性”，忽略它们的影响就无法对主体的行为做出正确的解释⁽¹⁷⁾。

如果将城市规划作为一个政策系统，它与制度环境就是相互影响、相互作用的关系。制度环境决定和制约政策系统，起着主导作用。制度环境与公共政策的质量之间有着紧密的关系：好的制度环境是高质量公共政策的必要条件；高质量的公共政策也会促进制度环境的改变，这一情况在逆境中尤其明显。城市规划实践是在特定的制度环境中进行的，城市规划的制定、实施必须考虑制度环境。我们可能会发现，不管是制度结构还是政策，它们在很大程度上都取决于社会和经济的力量；如果这些隐含的力量保持不变，制度安排上的小修小补无法对公共政策产生独立影响。政策系统反过来会改善和塑造制度环境，具有反作用，而这主要依赖于城市规划系统中的政策主体的努力。由此，我们可以从两个角度来考察制度环境：一方面，把城市规划系统视为因变量，研究制度环境对规划制定、执行、监控等过程的影响；另一方面，把城市规划系统视为自变量，探讨规划系统的输出，即城市规划对制度环境的作用和影响。

我国城市规划制度建设是城市规划系统中的薄弱环节，表现在：规划制度建设与整体的社会制度环境变迁不配套；制度的覆盖面窄；制度立意标准低。许多不合理的制度和规划成果反而为城市无序开发推波助澜，成为各种违反规划的“合法保护伞”⁽¹⁸⁾。