我国环境规划制度的现状

从环境问题的经济社会本质看环境保护规划的着力点，从不同阶段国民经济和社会发展规划对环境保护的不同描述，可以看出在国家发展战略中对环境保护定位的变化。“六五”、“七五”期间国民经济和社会发展规划主要关注伴随工业增长的工业污染防治工作，“八五”期间国家国民经济和社会发展规划将环境保护规划目标放在社会发展领域进行展开，与科技教育等并列，单纯的社会事务管理考虑因素居多。随着可持续发展战略的提出和逐步落实，从“九五”和“十五”开始，我国国民经济和社会发展计划中将环境保护目标纳入可持续发展目标领域。尤其在“十一五”规划中，强调从转变经济增长方式的角度来考虑环境保护工作，在区域协调发展、资源节约等多个环节中均将环境保护的有关要求有机纳入，体现了环境与经济新视角在环境保护规划中的具体落实。到了“十二五”规划，面对日益强化的资源环境约束，要求必须增强危机意识，树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，健全激励与约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力，提高生态文明水平。“十二五”中要求积极应对全球气候变化、大力发展循环经济、加大环境保护力度、促进生态保护和修复。

从之前六次国家环境保护规划对比分析来看，目前的环境保护规划越来越将环境与经济关系作为其着眼点，体现了理念创新和重点转移。“七五”“八五”“九五”主要以污染防治为主。从“十五”开始，逐步开始进行探索过渡，已经将约束总量控制指标、优化经济发展作为环境保护规划的主要特征之一，其思维脉络清晰可见。一部环境保护的历史就是一部环境与经济关系史，离开经济谈环保就是缘木求鱼。总体来看，从“十一五”开始，我国环境与发展的关系正在发生重大变化，环境与经济之间传统的“主次”“先后”“单向”关系，转变为“并重”“同步”和“综合”关系，在发展中落实保护，在保护中促进发展，这是方向性、战略性、历史性的转变。这些重大变化，标志着我国环保工作正进入以保护环境优化经济增长的新阶段，挑战与机遇同在，困难与希望并存，环境与经济相互关系逐渐成为规划的主要着力点。到了“十二五”规划，绿色、低碳发展理念已经深入人心，倡导环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力，提高生态文明水平。在全球气候变化的大背景下，积极应对气候变化。“十二五”规划要求加强发展循环经济、加大环境保护力度、促进生态保护和修复。

从系统论角度来看，污染物是经济社会发展的表征，污染物排放量本质上或者首先是社会经济的指标，而不单单是环境保护的指标，环境保护涉及经济社会的方方面面，最需要通过规划来进行统筹兼顾、全面部署。只有在规划编制和实施过程中，充分把握了环境与生产、生活、消费等宏观层面的关系，才能从战略角度把握基本走向，使环境保护工作有章可循、事半功倍。应该说，这一阶段的问题可能不是一个五年规划能解决的，还会在未来一段时间内存在，还就需要环保系统开拓探索，也需要环境保护规划编制思路和方法上主动适应并以自身工作来推动历史性转变。

这些变化都意味着，环境保护规划不能单纯就环境保护谈环境保护，未来环境保护规划须定位在可持续发展层面，落实在规划、实施、管理全过程，从理念向执行展开，同时确保规划计划的有效性。要综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，在传统末端污染控制的基础上，强化源头污染控制，努力协调好我国人口、资源、环境、经济、社会诸方面的关系，以环境优化经济增长。在我国现阶段发展水平下，环境保护规划不能将环境保护唯上，而应着力研究环境与经济关系，从社会生产消费的大循环过程中考虑问题，必须要做好基于经济社会预警下的规划编制实施平台建设，加大循环经济等经济与环境渗透结合体的研究推进工作，实现环境保护规划的理念创新，通过自身工作促进又好又快、全面协调可持续的发展，这也是现阶段环境保护规划的着眼点。

以总量控制实施为例，总量控制可以分为前端减排、中端减排、末端减排。从资源能源需求侧加强管理，减少资源能源消费总量，是最有效的前端减排。从经济运行过程各个环节出发，通过技术进度、结构调整等，进一步减少污染物产生量，是中端减排。而在污染物产生后，不得不通过治理环节予以进一步削减，则是末端减排，效果相对较差。因此，总量控制的实质，不在于或者仅仅在于末端治理，其核心，是建立倒逼—传导机制，对资源能源消费、经济社会发展质量提出要求。“十一五”规划，包括节能减排综合性工作方案，其思路也在于此，其目的就是要从经济社会发展过程中做环境的文章，力争实现环境与经济的高度融合。在2003年开展的珠三角环境保护规划编制研究中，对此进行了一定的有益探索。基于珠三角地区经济社会整体密集开发、经济发展方式粗放的特点，研究提出环境保护规划的第一位的任务是促进社会经济的合理空间布局，研究确定了珠三角12.13%的土地严格保护红线，禁止开发，保护环境，第二位的任务是促进经济社会绿色化，尽可能减少对环境系统的压力，解放环境，第三位的任务才是加大治理力度，建设碧水蓝天，提高环境系统对社会经济发展的支撑水平。