荷兰环境规划制度

（一）荷兰环境规划体系

荷兰环境规划体系包括环境政策计划（environmental policy plan）、要素规划和行动计划3项内容。环境政策计划是荷兰环境规划体系中最重要的环节，由国家和各级地方环境政策计划组成，对荷兰环境规划和环境保护工作具有宏观的、全面的指导作用。要素规划和行动计划是荷兰各级政府制定的以某一要素或环境主题为对象的规划，它们在内容上应服从于相应级别的环境政策计划，是环境政策计划得以落实的重要途径。

1.环境政策计划

环境政策计划根据规划范围和规划主体的层次可划分为国家级、省级、区域级和地方级环境政策计划等。

（1）国家环境政策计划。国家环境政策计划（NEPP）是整个环境政策计划乃至荷兰环境规划体系的核心。其前身是1985年公布的指导性多年环境计划（IMP-E），此后，《我们共同的未来》及《关心明天》的出版掀起了荷兰环境保护的新高潮，促成了NEPP的通过。NEPP是一个战略框架，旨在识别环境问题及其原因，设定近期与远期的国家环境目标；同时又具有行动计划的性质，综合考虑各行为主体可能采取的措施，用特定的行动达到改善环境质量的目标，如研究、政策文件生成、执行进展和强制机构等。从1989年开始，NEPP每4年更新一次。NEPP由住房规划和环境部（VROM）和荷兰经济事务部、农业渔业部、运输和公共事务部共同编制，外交部和国家公共卫生与环境保护研究院在编制过程中也发挥了重要作用。

（2）省级、区域及地方环境政策计划。省级、区域及地方级环境政策计划的制订周期、机构和内容。这些环境政策计划是本级行政机构进行环境保护工作的基础。从各级环境政策计划的批准机构可看出，荷兰环境政策计划是“自上而下”式的。一个代表各个部门的委员会负责评估这些区域和地方的政策，以确定其与NEPP的兼容性。

（3）环境纲要。各级行政机构每年还需兼顾本级环境政策计划，制定相应的环境纲要，内容包括目前环境政策计划的进展、未来环境保护工作的详细安排和环境管理活动的财政预算等。国家环境纲要需由住房规划和环境部和国家预算部门通过，其他各级环境纲要则由本级及上级行政机构通过。

2.要素规划

要素规划为特定环境要素的管理提供依据，主要有废物管理规划、污水处理规划和自然规划等。

（1）国家废物管理规划。国家废物管理规划（LAP）由VROM每四年制定一个，明确了国家废物管理政策的主要特征、阐述了其在各类废弃物上的具体应用，并对国际废物转移管理与政策的明确形式做出相应的规定。LAP的规划期为2002～2012年，内容包括政策框架、部门计划和能力规划三部分。针对新的国际法或废物处理新技术的出现，LAP会及时做出调整。

（2）地方污水处理规划。地方污水处理规划由地区行政管理委员会、省行政管理委员会、污水净化处理厂的运营人员、地表水采集和排放的管理人员等参与制定。其内容需遵从地方环境政策计划，包括对本地区污水收集和排放设施的总体评价及其更换周期，对需要新建或更换的设施及其建设或更换的期限也有相应的规定。

（3）自然规划（nature policy plan）。自然规划类似于我国的生态规划，是为恢复受到工农业破坏的环境所作的规划。它于1990年由农业渔业部制定，概述了政府未来30年的政策和目标，其中还包括一个5年计划。规划对国家的自然保护政策进行了调整，提出了保护、恢复和开发自然的新措施，要求在项目开发过程中考虑其自然代价。其中最重要的内容是通过保持、复原和开发自然、半自然生态系统创建国家生态网络。中央政府负责重要生态景观价值在国家和国际层面的保护和研究工作，省级和地方政府负责计划在本地的执行。

3.行动计划

（1）环境健康行动计划。环境健康行动计划是NEPP4中环境与健康政策计划的体现，由健康、福利和体育部与VROM共同负责编制，于2002年发布，并定时做出进展报告。其目标是对已经识别的问题提出明确解决方法，关注点集中于减少环境因素带来的健康影响和避免环境风险。环境健康行动计划设计了6个主题，分别为交叉耦合（crosslink），研究、监测和早期警报（research，monitoring and early warning），评估框架（framework for assessment），地方政策（local policy），室内健康（health in buildings）和联系（communication）等，通过目标群来开展，行动分为国际、国家和地方三个层面。

（2）可持续发展行动计划。作为荷兰的国家环境政策，可持续发展是荷兰各项环境规划计划的出发点。可持续发展行动计划是2002年约翰内斯堡国际可持续发展会议在荷兰的行动结果。内容分为两部分，一是国内措施，由VROM负责，目标是引导公众关注自身行为带来的社会、文化、经济和生态后果，以基本社会变化促进可持续发展，并通过“范例、学习、动员”的过程促进其实施；二是国际措施，由外交部协调，采纳了约翰内斯堡国际会议上所提出的5个优先主题，即水、能源、健康、农业和生物多样性。

（二）荷兰环境规划的保障体系

环境规划对荷兰环境问题的解决发挥了巨大的作用，这主要得益于其完善的规划保障体系。荷兰环境规划的保障体系主要有如下几方面。

1.立法保障

1993年，荷兰政府将各类环保法律联合起来并进一步充实，形成了统一的综合性法律，即《环境管理法》（EMA）。EMA涵盖了荷兰环境保护的各个方面，在环境执法和各级环境政策计划等内容上制定了统一的规范体系，并为荷兰环境规划提供了法律依据，对规范荷兰环境规划的制定并促使其有效实施起到了重要作用。

2.实施保障

荷兰政府保证规划执行的措施除政策和立法支持、国家强制执行外，由政府与目标群谈判协商签订的盟约（covenant）是荷兰政府促进其环境规划计划实施的重要手段。

盟约有司法契约的性质，具有法律效力，可诉诸民事法院强制履行。盟约目标的设定须经过政府与企业的多次磋商，企业可以自主选择最有效的各种技术、经济等措施组合，并将环境计划综合考虑到其长期商业计划中；当盟约的内容与当事人以外的第三人有直接利害关系时，协议内容或该协议重要部分应刊载于政府公报或以其他方式公开；而且，盟约中需说明协议签订后的管理措施、采取的评估方法、机构与期限等，由业者、中央政府、地方自治团体各方选出的监督委员会负责监督协议实施并提出建议。因此，相较于传统的限制性命令—控制形式的规则，盟约更受企业欢迎，实施效果更好。这些盟约以工业的积极态度和对环境问题的综合方法为特征，体现了社会技术的高速发展和新的中间创新规划方法。

3.评估体制

及时、完善的评估体制有利于对规划计划进行改进，以更好地适应不断变化的实际情况。NEPP中实行两个方面的监控：行动监控和环境监控。前者用来衡量政策和计划的实施，如对自愿协议措施的监控等：后者则是对环境因素（如排放数据、环境质量等）的监控。在国家层面，荷兰国家公共卫生与环境国家研究院（RIVM）每年公布国家环境展望，每4年提交一份科学报告，对NEPP的执行进展和障碍进行分析讨论，并预测环境状况发展及可能的环境问题；下个NEPP中也要对上个NEPP进行简单的评估。各级环境纲要也起到评估环境政策计划的作用。此外，其他环境规划也要求负责部门定时做出进展报告，及时反映执行情况，对相应的政策进行改进。

4.NGOs（非政府组织）与公众参与

公众参与在荷兰环境规划的制定中有很好的体现，如EMA规定所有级别的环境政策计划在定稿后都要在相应级别的报纸上进行公布。随着环境主题对公众觉悟的要求不断提高，NGOs的参与作用越来越显著。NEPP3规定NGOs有3种参与政策讨论的方式：全参与讨论、部分参与讨论、仅被告知进展。NGOs的活动贯穿环境规划从制定、实施到评估监督的各个环节。在教育民众和刺激环境友好行为、执行和监督NEPP、为企业提供咨询等方面发挥了重要作用。VROM会为一些能够对国家政策产生积极影响、促进政策执行或者向公众加强宣传的NGOs提供资金支持。

（三）荷兰环境规划的借鉴意义

1.不同规划间的协调

由于部门间缺乏合作以及各级环境规划纵向上缺乏协调，导致环境规划体系分散，目标要求不同甚至相互冲突，直接影响了环境规划在环境保护工作中的作用。在荷兰由于NEPP的核心作用加强了部门间和纵向上的协调。荷兰环境规划是一个完整的体系，综合的环境政策计划，加上涉及污水、废物等内容的要素规划，和具有行动指导意义的行动计划一起构成了一个有机的整体，NEPP又是其他各规划计划的基础，保证了各规划计划内容上的衔接性。

在纵向协调关系上，荷兰作为一个君主立宪制国家，表现出自上而下的方式。在NEPP制定后，各省及地方在制定自己的环境政策计划时则需要兼顾NEPP的目标和要求。荷兰在这种自上而下的方式中，也加入了一些自下而上的磋商因素，以保证环境规划的有效性和可操作性。比如，在NEPP制定时，中央部门会与各个社会部（包括省级地方政府）进行协调磋商；作为其实施保障的盟约在中央政府同地方政府签订的部分中有反复磋商的程序，这说明地方政府的环境保护工作通常是在与中央政府的协调基础上进行的，要服从但并不是毫无发言权的服从。

在部门间协调上，各个部门同时参与NEPP的制定和执行过程，传统敌对的部门如经济事务部和VROM也开始进行协调合作，从而避免了因为部门力量强弱区别和部门间互相推诿责任、追求自身利益最大化的现象，通过联合各部门力量和充分讨论各部门意见而取得合作一致。

2.规划主题内容的演变

NEPP的规划主题都是针对当前最紧急的环境问题制定，有利于将资源集中于备受关注的紧要环境问题上，迅速取得有效进展。历年规划目标和主题都随着社会经济、公众意识，以及环境问题本身的发展及时进行调整。早期NEPP主要关注企业部门的责任，涉及减排、清除已存有毒污染物、开发环境友好生产过程和技术等；而到后期，污染排放不再是明显的核心问题，而集中于更加广泛的社会责任，如公众的过度消费行为、社会结构变化、环境健康等，这对未来环境规划的关注方向具有指导意义。对中国而言，经济的快速发展带来了污染排放和公众过度消费等一系列复合的环境问题，环境规划中应注意二者的相互结合，多管齐下解决环境问题。

3.权威的数据来源

对环境状况的评价建立在一系列的指标基础上，因此权威的数据来源是环境问题研究和规划的前提，科学系统的环境数据对环境评价和行动措施的制定至关重要。在很多国家，数据的可靠性都是环境政策决策者的一个巨大障碍，使公众对环境科研和政府的信任度不断降低，进而阻碍了环境规划和政策的有效实施。荷兰政府对此问题的解决方法是提升国家公共卫生与环境保护研究院的地位，使其发展成为一个独立的受人尊重的科学实体。该院提供作为决策基础的环境数据，诚实指出政府政策的成功和失败之处。政府、媒体、企业、公众和环境主义者均认可RIVM的报告，使得关于环境的社会辩论不再是问题到底有多严重、是否需要采取措施，而是如何采取最好的方法恢复环境。

4.完善的保障体系

完善的保障体系是环境规划得以实施的基础。结合我国环境规划现状，荷兰环境规划的保障体系对我国在立法、实施保障、评估体制和公众参与等诸多方面都有借鉴意义。应加快环境规划相关法律的制定和执行，改变政府部门命令控制执行的方式，充分调动各种力量促进规划的实施，建立完善的评估体系，对每一个规划的评估时间和评估内容做出详细规定，并进行及时有效的评估，以保证规划持续性和长效性，加强宣传教育、提高公众对环境问题的关注程度和参与热情，并在法律中对公众参与环境问题决策的权力进行明确规定，环境NGOs的作用也应受到更多的重视。^[6]