日本环境规划制度

（一）日本环境规划制定的背景

第二次世界大战以后随着人口和人类社会经济活动几何级数的增长，1950年人口为25.2亿，1990年达到53亿。世界的经济规模从1950～1990年扩大4倍，同期世界肥料使用量扩大9倍。发达国家资源大量消费、废弃物大量排放。发展中国家人口增多、粮食需求增多，为了经济发展不断开发资源，因此带来地球环境的恶化。近年来臭氧层破坏、地球温暖化和酸雨问题已经成为全球环境问题，热带雨林减少和野生生物种的减少问题也在世界各地出现，人口的急剧增长、城市集中工业化等带来的公害问题加剧。

日本在战后经济高度增长，也产生了环境污染和环境破坏问题。为解决这些问题制定了“公害对策基本法”和“自然环境保护法”，以此为基础经过全体居民和地方公共团体和企业的防治公害投资、技术开发等努力，取得了显著的成果。

随着经济的增长，日本已经成为世界的第二大经济强国。大量生产、大量消费、大量废弃物的产生，以及人口和社会经济活动主要集中在城市等，造成城市的大气污染问题以及生活废水等带来的水质污染问题都很严峻，并且地下水和水源水质恶化明显。随着化学物质的使用增加也带来了环境污染，新技术开发、利用，以及人口老龄化等也可能会产生新的环境污染和环境保护问题。

在这样的背景下，为实现保护环境的目的，日本《环境基本法》（1993年11月19日第91号法律）第15条规定“为了有效推进保护环境的措施，政府必须制定保护环境的基本规划”，环境规划就是日本政府根据此法制定的整体、综合、长期的保护环境的纲要性措施。

《环境基本法》制定以前，有当时的环境保护局1977年单独制定的“环境保护长期规划”和1986年制定的“环境保护长期构想”作为国家水平的环境管理综合框架。环境基本法制定后以此为契机，日本政府决定制定环境保护措施的全面规划，环境规划不仅是日本政府的积极行动，而且也促进了地方公共团体、企业、国民都积极地行动起来。

（二）日本环境规划的理念

日本的环境规划是从环境基本法制定时候开始的。1992年6月巴西举行了地球问题首脑会议，日本为了构筑环境政策的框架于1992年7月开始进行环境基本法的研究，并提出法案，但由于1993年6月当时的众议院解散，提交的法案一时成了废案，所幸的是在11月12日的临时国会和两议院得以一致通过，并于11月19日公布施行。

1995年12月16日，日本的第一次环境规划由内阁决定。此次规划的长期目标是构筑“循环、共生、参与和国际合作”的社会。创建一个对环境负荷小的循环型社会，做到人类和多样的自然生物共生。因此要求所有的人都要参加到环境保护的行动中来，并致力于国际合作，同时规定了措施的大纲、各主体的作用，政策手段等。

第二次环境规划是内阁于2000年12月22日决定的，这次规划是特别关注从理念到实践的开展和确保规划的时效性两方面制定的。共设定11个项目的战略计划，澄清关键问题以确保有效；环境政策指南是污染者负担原则，并考虑到环境效益、预防措施、环境风险等环境因素的所有方面。从理念到实践主要是以地球温室效应的对策为重点设定了11个范围的战略规划，并提出了与此相对应的措施的基本方向和重点研究事项。确保规划的时效性以推进体制的强化和加强监测进展。第一次规划没有提到土壤污染的化学物质如多氯联苯的消除，以及IT资讯科技应用于环境和促进投资问题都在这次规划中做了明确规定。

2006年4月7日内阁决定第三次环境规划，目标是要保护健全而且良好环境的同时，使每个国民都幸福地享受生活，而且后代也能将可持续享用，倡导一个有自豪的历史、文化和社会关系的社会，为子孙后代和世界全体人民，无论是在物质上还是精神上都能安全、繁荣，健康和舒适地生活，做到环境、经济和社会的协调发展。

（三）制定流程

《环境基本法》第15条第3款规定：“环境部长听取中央环境理事会的意见制定规划，并由内阁决定是否采用。”同条第4款规定“内阁决定后即时公示不得拖延。如有变更的场合也采用同样的流程。”因此环境规划按照以下流程制定：① 由环境部长向中央环境理事会提出；② 由中央环境理事会向环境部长报告；③ 以中央环境理事会的报告为基础由环境部长做出规划；④ 政府内阁决定后作为政府规划；⑤ 公示。整个过程中募集国民、各团体的意见，讨论通过后实施。

（四）环境规划的系统框架

1.第一次环境规划

第一次环境规划的内容包括制定规划的背景和意义、环境政策的基本方针、采取的措施和有效的实施规划四部分。其中第三部分共包括五章内容。第一章是实现减少对环境负荷的循环经济社会体系，包括大气、水、土壤环境的保护，控制废弃物发生和再利用对策，化学物质的环境风险，新技术开发时环境方面的考虑和应对新挑战共6节内容。第二章是确保人与自然的和谐共处，包括应对土地空间自然和社会特征的自然与人类的和谐、管理和切实保护野生动植物的生物多样性、确保区域环境健康和有效使用共三节的内容。第三章是规定国家、地方公共团体、企业主、国民和民间团体的职责，并采取促进各主体作用的行动，率先在国家的企业主和消费者中推行，并在社会经济的主要范围进行研究。第四章是推进保护环境的基础建设，包括环境影响评价、监管措施、经济措施、社会基础设施、防止公害规划、环境保护对策、公害处理等。最后一章是促进国际合作的环境保护。

2.第二次环境规划

第二次环境规划内容也包括四部分。第一部分是环境现状和环境规划制定后环境政策的进展。第二部分是21世纪环境政策的发展方向。继承了第一次规划的长期的目标是构筑“循环、共生、参与和国际合作”的可持续发展的社会。第三部分是具体的环境保护策略。共包括11个战略规划，环境问题方面包括6方面，即防止地球温暖化的对策、确保物质循环和构筑循环型社会、对环境负荷小的交通对策、确保健康的水循环、化学物质风险管理对策、保护生物多样性对策。政策手段包括推进环境教育和环境学习、建立社会经济环境保护框架、推进环境投资三方面。各个规划阶段都在努力地推进区域环境和参与促进国际环境的保护。这部分的环境保护措施体系包括针对各种环境问题的、推进保护环境的基础建设的、针对各主体的和国际方面的共四方面。第四部分是确保规划的有效实施。从环境政策方面加强规划的实施体制，并检查规划的进展情况。

3.第三次环境规划

第三次规划的标题是环境、经济、社会综合提高。副标题是“开拓环境，创造新的致富道路”。规定了10个重点领域的政策规划，也制订了展望2050年的超长期计划，并尽可能通过量化的目标和指标进行管理，提高效率使经济高速发展并且环境负荷很小。通过环境性能优秀的技术和生产制品使环境和经济处于良好的循环状态。

规划主要包括三方面的内容：一是环境的现状和环境政策的开展方向；二是部署具体的环境政策；三是有效地实施规划。采取的关键措施如下：（1）关于全球变暖问题，实现《京都议定书》削减6%的目标，制定中长期目标进一步持续地减少排放量等，针对不可避免的地球温暖化带来的影响采取相应的对策。（2）促进物质流通和构筑循环型社会，构筑资源消耗低，能源利用率高的社会经济系统。在生产阶段实现减量化、再利用、再使用，正确循环利用废物和尖端的废物处置系统。（3）确保城市良好的大气环境推进为确保健康而舒适的城市生活环境，确保良好的大气环境的研究；为减少大气污染和城市热岛效应，推进研究环境负荷小的企业活动、生活方式变革、加强对城市交通系统研究。（4）确保健康的水循环，根据流域的特点保护并可持续利用包含水质、水量、水生生物的水环境，实现人和水的协调关系；制定每个流域的灌溉和洪水控制规划，全面地支持整个流域，山区、城乡郊区，并在城市地区保留和改善渗入补给的能力，以促进养护；向国际传播健康水循环的研究，为世界的水环境问题解决作贡献。（5）减少化学物质的环境风险，收集化学物质的暴露、有害性方面情报，推进科学的风险评价；减少化学物质在整个生命周期的环境风险，进行有效的风险管理；促进信息的沟通，提高公众的理解和信任；履行国际合作的国际义务，积极宣传日本的经验，为国际作贡献。（6）生物多样性的保护，保护各种核心领域的土地和生态系统，制定野生动植物保护管理措施，防止外来物种入侵，农林渔业活动等要采取保证自然资源的持续利用的方式。（7）积极评价环境在市场的价值，审议经济措施，从环境的角度给予奖励，提高企业和消费者等经济主体工作能力，建立环境管理系统，并把视野放入国际市场。（8）培养具有环境保护意识的人通过和当地社区活动结为一体的环境教育和学习，成立环保组织和网络，加强特区制度的商务社区活动，普及生态旅游等方式进行环境教育。（9）科学技术、环境情报及政策方法方面，以第三期科学技术基本规划为基础，推进环境范围的研究、开发；促进建立战略环境评价等行政措施的环境友好型的方法，展望2050年的超长期规划；最后是成立国际规则框架和促进国际倡议，开发持续利用和保护地球环境的环境管理的有效手段。（10）推进国际框架和规则的形成，为形成全球、区域和两国间环境的世界框架和规则起主导作用：以东亚为中心普及保护全球环境和可持续发展的有效的环境管理体系；支持发展中国家推进国际环境研究；确保多方合作和基础设施与人才的发展。

第三次环境规划为确保计划的实施对地球温暖化等10个重点范围设定指标并设环境规划的综合环境指标，每年由中央环境委员会检查。综合环境指标包括：揭示重点范围的综合指标的指标群；代表环境各范围的少数指标组合的指标群；明确代表环境状况的指标即表示环境效率性的，资源生产性的，表示环境容量占有量的生态足迹的指标。

第三次环境规划最优先考虑的对地球温暖化问题采取的措施。其次是确保物质循环和循环型社会的构筑。如“3R”在生产阶段内部化和废弃物正确的循环利用和尖端的处置系统。最后是确保健康的水循环。日本是水资源丰富的国家，所以日本也积极在为世界的水的健康循环作出技术贡献。

（五）结语

日本的环境规划的发展历程和我国相比不算久远，有很多地方值得借鉴，无论从理念还是到规划流程的系统框架方面。日本的环境规划可操作性强，有很多的量化指标，特别是第三次环境规划围绕“环境、经济、社会的共同协调发展”，不仅强调日本本国内的环境保护对策，而且构建了国际环境保护的框架，体现了日本在21世纪构建统一环境和经济的、面向可持续发展的“循环型社会”的决心。所以无论是从保护措施还是具体规划指标上都是值得我们发展中国家学习和借鉴的。^[5]