美国环境规划制度

（一）美国环保战略规划概述

美国环保局（U.S.Environmental Protection Agency，EPA）根据美国《政府绩效评估法GPRA》从1994年开始先后制定了六轮战略规划（1995～1999年战略规划、1997～2002年战略规划、2000～2005年战略规划、2003～2008年战略规划、2006～2011年战略规划和2009～2014年战略规划），EPA的五年环保战略规划提出未来五年的环境保护目标，旨在为美国人民获得一个更清洁、更健康的环境。

EPA战略规划规划年限为5年，每3年更新一次。战略规划分为四个部分：介绍、总体目标的分目标阐述、跨目标战略和附录，在规划中构筑环境目标体系，并对实现目标的环境政策工具和环境项目作统领性安排。根据《政府绩效法》的规定，在战略规划确定的环境目标体系下，EPA制定年度绩效计划和绩效和责任报告，年度绩效计划对EPA一个财年的环境绩效目标、预算分配、评估方法等进行详尽的规划设计，环境绩效目标是与评估方法结合的环境指标，是对战略规划按年度分解和具体化后的实施计划；绩效和责任报告遵循年度计划中制定的评估方法，对EPA年度工作进行绩效评估，是环境规划的“编制—实施—评估”中最后一环。EPA战略规划规划的主要特点表现在以下四个方面。

1.利用逻辑框架的概念和模式制定规划

EPA战略规划的制定借鉴了逻辑框架法的基本概念和模式，将环保战略规划的目标分为宏观目标、总目标、具体目标和战略目标四个层次，针对具体目标或战略目标提出为实现目标应该采取的手段和战略，最后，针对每项总目标的实现提出宏观层面的管理战略，主要包括人力资本管理战略、绩效评估管理战略、意见反馈和提升战略等三项管理战略，同时分析各项总目标下新出现的热点环境问题和影响目标实现的内外部因素。

EPA环保战略规划的宏观目标是保护人体健康和自然环境，整个规划文本都以这一宏观目标为中心，细化各级目标，制定为实现目标应该采取的措施、手段、方法和战略。美国EPA制定了5个长期的、基于结果的总目标（Goal），这5个目标根据EPA的政府合作伙伴和利益相关方的建议及在他们的参与下制定的。这五个目标分别是：清洁空气和全球气候变化、安全而清洁的水体、土地的保护和恢复、健康的社区环境和生态系统、环境执法和环境监管，这同前两轮战略规划（2003～2008年战略规划和2006～2011年战略规划）的五个目标总体相同。美国EPA战略规划中的具体目标、子目标、战略目标以量化的指标形式直接说明规划将要完成的实际工作，比如通过大气质量改善可能减少的过早死亡人数指标。根据目标复杂性的不同，每个具体目标又划分为若干个子目标，每个子目标又包括若干战略目标。美国EPA战略规划中的方法和战略（Means and Strategies）是为实现上述目标所需要开展的活动和投入的时间和资源，包括科学研究、技术创新、法律法规、信息服务、与相关部门和个人团体的合作等。EPA战略规划非常重视宏观管理战略，包括人力资本战略、绩效评估战略以及意见反馈和提升战略三项管理战略。此外，还对每项总目标所涵盖领域出现的新问题以及风险影响因素进行分析，研究风险管理战略。

2.关注全球气候变化、人体健康等热点环境问题

全球气候变化是美国EPA战略规划关注的热点问题，气候变化可能威胁到可持续发展目标的实现，这在新一轮EPA环保战略规划中表现尤为突出。2009～2014年战略规划制定了明确的温室气体减排要求，强调通过与其他国家和国际组织的合作来解决这一全球问题。不仅如此，较之上一轮规划中仅在“清洁空气和全球气候变化”这一目标中提出减少温室气体排放的要求及其对策，新一轮规划在五个具体目标中都将减少温室气体排放量放在首要关注重点，针对五个目标均提出了相应地减少温室气体的对策措施。保护人体健康和自然环境作为美国EPA战略规划的宏观目标，也是美国环境保护工作的核心内容。从新一轮战略规划的介绍来看，人体健康是每项具体目标都必须涉及的一项指标，从而确保其环境保护工作的最终落脚点在保护人体健康，实现可持续发展的目标上。鉴于美国EPA在环境健康研究方面具有长期的研究基础、丰富的实际经验和可靠的数据保障，因此，其战略规划目标主要集中于臭氧、有毒大气污染物、水体底泥、杀虫剂、化学品和危险废物等危害大、隐蔽性强、潜伏期长的污染物。

3.注重环境绩效评估和意见的反馈

美国EPA战略规划的各层次目标都有具体的验证或衡量指标，可以利用验证指标和验证方法来衡量规划的资源和成果。因此，规划十分重视指标体系的建立和验证方法的研究。规划项目的验证方法主要是进行绩效评估，即通过对规划实施后环境效果的评估，衡量实际效果与预期目标之间的差距，利用绩效评估和规划评价的反馈意见，或调整规划目标，或提升规划中的手段和方法，或提出新的战略和措施，修订规划，确保各级目标的实现。同时，绩效指标也有对应的评价措施和指标。为确保环境绩效评估的高效运作，EPA战略规划非常重视数据信息的收集工作，针对原始数据质量、数据的试验分析和监测方法、数据收集渠道和方法、数据信息网络化和数据评价提出了具体的规划、战略和项目支撑，同时开展指标体系研究，建立了各个目标层次的指标体系，根据该体系进行数据的收集、汇总和分析，从而为前期目标的制定和后期的绩效评价奠定了扎实的基础。

4.组织实施和资源有保障

EPA战略规划强调合作机制、技术创新机制、预算与绩效挂钩机制、人才战略机制以及公众参与机制等五大机制，确保规划的有效组织和实施。战略规划中每项目标的实现都体现了合作的重要性，战略规划中明确提出通过合作实现共同目标，从合作对象看，包括联邦、地区、印第安地区部落、州和地方有关机构和部门、工业企业、商业、学术机构、大学、社区团体和个人等利益相关方，以及其他国家和国际组织；从合作领域看，包括数据收集、科学研究、污染防治、法规的制定、环境经济决策、绩效评估和人才梯队建设等。

通过扩大合作范围，提高合作能力，提高公众参与凝聚力，提高进行复杂环境决策的能力。在技术创新机制中，除了强调进行数据分析、污染防治、绩效评估、成本效益分析、健康效益评价等方面的技术创新外，规划特别关注有关不确定性分析的研究。在数据分析、绩效评估、成本效益分析中都存在一定程度的不确定性，这些不确定性的存在影响了环境决策的有效性，在新一轮的战略规划中，重点安排了几个相关研究项目，以避免环境决策的盲目性。

预算与绩效挂钩是EPA战略规划的一个特色，EPA内部有一个专门指导战略规划管理与预算的机构，有一套详细的制订预算的规定和方法，关于国家预算有严格的概念界定，各项预算都有明确的与之相对应的绩效指标。EPA战略规划非常重视人才战略，规划中分别针对每项目标主要工作的特点，分析人才结构的不足，注重梯队建设，提供培训学习机会，加强实践锻炼，重视与大学和研究机构的合作，提出未来的人才培养计划和引进机制。

公众参与是美国环境管理战略历来就倡导的理念，在美国的环境影响评价体系中，公众调查的意见可以决定工程、项目、计划和政策的最终去留。EPA战略规划提出了全社会参与环境监管的理念，即商业、企业、社区和个人都要承担提高环境质量和实现可持续目标的环境责任。

（二）规划关键目标分述

1.历次规划目标回顾

如前所述，1994年以来EPA先后制定了六轮战略规划，即1995～1999年战略规划、1997～2002年战略规划、2000～ 2005年战略规划、2003～2008年战略规划、2006～2011年战略规划和最新的2009～2014年战略规划。综观历次规划，其宏观目标并未改变，均是保护人体健康和赖以生存的空气、水和土地等自然环境，但历次规划又有所侧重和改进，如2006～2011年战略规划重点放在实现更多可测量的环境绩效目标上，而2009～2014年战略规划更强调包括减少温室气体排放量在内的若干跨计划的有针对性的活动领域，以期更好地实现和衡量环境与人体健康绩效改善的成果。

2.新一轮规划简介

新一轮2009～2014年战略计划，保持了前两个战略计划中的五个目标，但重点从实现可测量的环境绩效转向对温室气体排放等领域的关注。战略规划的五个目标分别是清洁空气和全球气候变化、清洁安全的水、执行和环境管理、土地保护和修复、健康社区和生态系统。以下就针对前三项目标作具体阐述。

（1）清洁安全的水总目标：保障饮用水安全，保证地表水的水质。恢复并保护海洋、水体和水生生态系统，保护人体健康，为经济和娱乐活动提供服务，为鱼类、植物和野生动物提供良好的生活环境，包括提高符合标准的饮用水比例，保持公众泳滩水质安全，恢复两千多个受污染水体，改善沿海水质等。EPA自2009财政年度开始，开始执行《国家水规划战略：应对气候变化》，针对其五个目标及其介绍的44个具体的反应行动做出相应的调整。同时，EPA将在地下注入控制计划（UIC）中制定一项最终规则，以保护地下饮用水源的方式确保二氧化碳地质封存，采用多管齐下的办法来处理新出现的污染问题，推广使用“绿色基础设施”，使绿色基础设施的技术和方法应用于暴雨径流和下水道溢出管理。此外EPA将对水计划项目加大投资，继续与州、部落和其他合作伙伴合作获取污染物的产生排放信息，以支持饮用水卫生措施的评估，并努力提高环境绩效改善的评判技术。

（2）清洁空气和全球气候变化总目标：保护并提高空气质量，呼吸清洁空气，减少对人体健康和自然环境的影响。扩大与企业和其他有关部门的合作，降低温室气体排放量。在2009年及以后年度，EPA推行加快采用新气候友好技术以巩固能源之星工作和促进现有可再生能源技术的应用两个新的战略，扩大自愿计划，减少温室气体排放。前者通过能源之星，鼓励消费者购买节能产品和参与节能和环保行动，达到省钱和保护环境的目的，后者则将补充EPA的绿色电力和热电联产部分。此外，于2012年完成全球气候变化对美国区域空气质量的影响评估工作厘清气候变化的影响与现行法律、规章规定和计划执行的冲突所在，使EPA确定适应战略，在减少温室气体排放方面达到“共赢”，既减少空气污染物的排放，又改善空气质量。

（3）守法和环境管护总目标：通过环境法规的强制执行、污染防治、提高环境监管等措施，实现环境目标，保护人体健康和自然环境。同时鼓励创新，对政府、企业和公众采用激励机制，促进环境监管，保证环境的可持续发展。2009～2014年，为了减少温室气体排放，新修订的污染防治计划战略集中在保护自然资源，改善计划效率的六个领域，EPA还在寻求国际合作促进进口安全的法律制定和法律援助，同时加强印第安部落守法和执法，调整其执法和守法计划测量系统，以问题为基础的绩效测定将逐步走向特征污染物负荷，最终目标是提供生态和人体健康的数据。

3.规划管理战略

EPA环保战略规划还同时关注人力资本管理战略、绩效评估管理战略、意见反馈和提升战略等方面。EPA水环境规划建立劳动力理事会通过审查劳动力工作能力，以促进工作效率的提高，用水环境计划评估最佳的技能组合，将任务分配到各职位，建立员工和管理人员招聘委员会，提供招聘信息共享，培训新员工。EPA通过与几所高等工科院校建立合作，解决实施新的空气计划面临的人才短缺问题，同时招募和留住所需要的有科学和技术背景的优秀员工。EPA聘请熟练的环境管理工作推动者和传播者，在广泛的范围内适应挑战，同时确保相关工作人员具备必要的技能进行执法监测（包括检查）、民事和刑事案件调查以及行政和司法执行行动。EPA使用了如公众满意度、产品的影响、质量和效率等一些客观评价指标有效跟踪各项目标的进展，同时EPA制定了改善浅水河的物理生化状况和衡量孕龄妇女的血液汞含量两个新的战略目标及相应的措施，用以反映食用受污染鱼类的健康风险。EPA在考察清洁空气和全球气候变化工作的绩效方面制定了措施，其战略目标直接与年度业绩目标挂钩，具体体现在EPA年度计划和预算报告以及年度绩效和责任报告中。EPA通过补充污染物削减措施，提供更多的污染物危害和潜在公共风险信息，制定有效的绩效测定措施，使之能够评估污染防治项目。通过与各州和各部落合作，改善绩效测量措施。EPA编制中期和年终业绩报告，内容包括哪些具体事例表现欠佳需要提高和“最佳经验”的推广，并告知下一年度战略规划，用以确定需要改进哪些工作，如整合清洁水与饮用水项目，减少数据上报滞后，加快部落项目审查。EPA根据有关各方对空气质量规划、室内空气、移动源一清洁空气技术项目、研究项目的评估建议，设定目标，修改规划。EPA将提高对绩效追踪的认识，同时继续改进和完善绩效测量，并扩大统计学的运用。

（三）对我国环境保护规划工作的启示

1.建立多层次的目标体系

美国EPA战略规划体系中，有严密的分层次目标体系。总体目标和具体目标是美国环境工作的战略方向，主要界定了美国环境工作的开展领域，并更多地考虑环境工作的社会效益；子目标的设置进一步明确环境规划的实施领域，定量或半定量的子目标表述具有一定的评估作用；战略指标又更进一步，明确时间期限，定量描述成效，并且根据子目标确定的领域进行组织，具有明确的规划指标的特点；年度绩效目标有着严格的定量要求和评估方法支持，是《政府绩效法》确定的EPA工作绩效考核指标。我国目前实施的环境战略规划，其目标指标往往是全国总体性和均一性要求，然后分解到各行政区，这种自上而下的规划体系是受到计划经济时代的计划的影响，有着行政指令的影子，而当前的规划需要以政策和相关立法为基础，充分发挥市场对资源配置的基础性作用。目前我国的环境规划中指标和任务的总体性特征明显，细化程度不够，在目标分解过程中下级规划没有完全贯彻上级规划的任务指标要求，在实施过程中又未对指标和任务作进一步分解，这一方面导致各个参与主体难以贯彻规划的意图，无法依据自身的任务制定合理的实施计划；另一方面也使责任追究和监督难度大大增加，增大了推脱责任的可能性，影响了规划实施的效果。在这方面上美国EPA的多层次目标体系值得效仿，其战略规划体系不乏宏观的全局把握，同时也包含了对战略规划的专项落实，应该说，其战略规划是建立在已有的专项规划基础之上的；同时，与我国相反，EPA战略规划是在长期环境工作中自下而上形成的，即首先是历史过程中形成的丰富的专项规划，其次才是根据《政府绩效法》的规定上升到战略层面。这在一定程度上满足了不同层次环境保护工作的需求，兼顾规划的稳定性和灵活性。

2.充分体现以人为本的思想

经过多年的发展，美国在环境保护方面工作重点从最初的控制高污染排放和避免公害事件，发展到通过总量控制和源头减量来改善环境质量，再到当前关注人类自身健康和可持续发展，这在EPA的环境战略规划中体现为从原先的环境要素管理，逐渐转向关注以环境要素质量为表征的人类健康与社区和生态系统。纵观EPA战略规划的各层次的目标设定，人作为规划的出发点和归宿，体现在规划的整个过程中，从总目标对社会效益的考虑到子目标战略指标的设置，反映了规划对人体健康和自然环保的重视。当前我国环境保护规划正处在对环境规划体系与国家社会的其他方面的相互联系的重要性的认识过程中，应该在理论上把环境规划放在社会系统的背景下，充分认识区域环境是由自然、社会、经济因素构成的有机的统一体，从人类健康的角度审视环境规划，立足于更高的层次，建立起能保证区域社会、经济、环境协调发展的模式及运行机制，提出符合可持续发展战略思想的区域环境规划方案，促进区域可持续发展。

3.提高绩效评估的可考核性

EPA战略规划具有一套行之有效、便于公众理解和监督的评估体系，并通过法律保障、公众参与和兼顾连续性等措施加以实施。在《政府绩效法》的规范下，EPA针对规划的各项指标加以评估，对评估的数据来源、数据处理方法和数据质量等内容进行详细的说明，并将其通过媒体向全体公众公开，公众不但能了解评估的基本方法，还能详细了解评估在数据和方法上的细节操作，任何评估方法的改变，都需进行详尽地说明，并影响EPA的政府绩效评价结果。我国现行的环境保护战略规划在监督、管理、检查和实施中所出现的问题往往是指标的考核性不明确，在规划中难以体现区域间、部门间的差异性和特征性，造成环境问题责任的推诿，从而削弱了其可行性，行政问责制度尚未建立，政府部门违反规划要求开展工作而不必承担违规风险。规划实施过程中的阶段性评估匮乏，目前正式评估时间为正式规划文本颁布前以及规划实施期末，均无法对规划实施进程中出现的问题进行评定和反馈，评估体系不健全导致反馈效用无法实现，环保部门与规划实施的其他参与部门脱节，规划编制和规划实施脱节，进而削弱了规划的有效性。同时，规划实施过程中的公众参与水平极低，难以形成检举、监督、问责的力量，对规划中抽象、专业化的环境指标难以理解，这也阻碍了环境规划的实施，增加了其执行难度。为此，我国亟待形成一整套的评估、考核、反馈、监督机制，确保战略规划的可行性。

4.EPA的创新与合作机制

重视科研创新与合作在EPA战略规划的各大具体目标中均有对科研及不同层次合作的说明，这充分体现了EPA的创新与合作机制。EPA理解的创新包括理论、方法和应用的创新，其中理论创新包括优先领域的前瞻性认知，同时它还强调激励州和地方的创新，强调和各州与部落、地方政府、联邦机构以及其他国家的合作。反观我国的环境战略规划，某些目标缺乏足够的科学依据，对污染治理的长期性、艰巨性、复杂性和治理难度估计不足，这就导致有些规划目标偏高，影响规划实施成效。同时环境保护规划在各层面上的合作交流渠道不畅，无法及时发现实施过程中存在的问题，这也在一定程度上使得战略规划的研究滞后，难以起到前瞻性的指导作用。因此对环保战略规划的科学性研究分析投入十分必要，同时还需通过各种机制与各方面各层次的相关机构加强合作，以加快新技术的推广应用。^[4]