6.4.2 行政管理过程主导的规划制度缺陷
1）行政管理过程主导的规划制度安排
原有的规划制度安排使规划基本上被限定在行政事务的范围之内。在城市规划的政策过程中，在政策外围，缺乏相关政府机关与公众，尤其是与相互冲突的利益群体之间的良性互动渠道；在政策内围，规划的制定往往成为各级领导长官意志的体现。作为行政过程规划制度特征表现为，主体行为遵循的是权力序列的排列：权力小的服从权力大的，在政治上体现为下级服从上级，在经济上体现为空间资源“价高者得”，在社会层面体现为强势群体声音远大于弱势群体。
我国既有的城市规划制度基本上是计划经济体制下城市规划制度安排的延续。在计划经济体制下，城市规划被认为是经济计划的具体化，是对经济计划在空间上的落实，这样的一种认识，其实质是在利益分配既定格局下的空间调节。因此，在管理手段上依靠行政手段，在操作上则依靠技术手段，形成了“技术—行政”的内部操作过程(54)。所谓行政管理方法，是运用行政手段，按照行政方案来实施城市规划建设管理工作，城市规划建设行政主管部门发挥主导作用，用必须履行的程序、手续、申报审批制度、行政命令和文件、制度来进行管理。
以规划编制过程为例，规划方案的形成方式更多的是采用“汇报”而非“协商”，即由规划编制单位向规划组织编制单位和政府领导及相关部门汇报，它们的行为互动基本上局限在政府部门内部。从规划的开发许可过程看，作为规划许可核心部门——对申请方案的裁定过程，则是一个典型的行政过程。虽然在规划选址的许可过程，对于重大项目的规划选址许可，加入了专家咨询会的程序，但专家仅仅是表达意见，而具体行政人员具有对意见进行“综合”的权力。
《城市规划法》体现了我国城市规划制度的基础，它是以实现国家管理为目的，制度设计参照前苏联的模式，认为城市规划法就是城市规划行政管理法。基于“行政管理模式”的规划法，强调政府权力的权威性和国家利益至上，对公民个人权利考虑甚少。因此，我国规划管理系统的设计（图6.8）更加强调自上而下的行政管理行为，管理方式单一、管理程序繁琐，注重分级审批、事前审批而缺乏事中和事后监督，管理绩效低，行政人员自由裁量权过大，科学民主决策机制缺乏等。
图6.8 我国城市规划管理系统框架示意图
资料来源：参见：郝寿义.中国城市规划快速发展期城市规划体系建设［M］.武汉：华中科技大学出版社，2005：272，局部调整
2）程序失控的规划过程
程序反映了客观事物的一般发展次序，科学的程序则展示了客观事物发展的必然序列和完整过程以及这一过程中相关因素的相互联系和制约关系(55)。城市规划过程从编制、实施到反馈、调整，具有相应的程序，表现为前一阶段的活动构成下一阶段活动的前提条件和基础，并且具有自身的规律。即使是在规划制定或实施阶段，也有相应的程序，如城市规划编制过程就包括城市总体规划—分区规划—详细规划等各个阶段，宏观规划是微观规划的基础，而微观规划又是宏观规划的实施手段。没有程序或程序不合理或不遵守程序，是我国城市规划过程中的一个突出问题，也是导致许多城市规划失效的根源所在。
（1）重实体轻程序的规划制度安排
由于长期以来将城市规划视作工程技术而不是公共政策，城市规划的研究重点也一直放在城市规划的实体内容上。首先，在城市规划法律的内容的规定上，也是以实体性内容为主，而对规划过程程序性保障的规范则较少。其次，在规划实践中，决策层往往过于倚重规划方案的内容，甚至不惜重金邀请国外著名规划设计机构来编制规划，但对于规划过程的程序控制和制度设计关注较少，甚至带头违反程序进行规划决策。而国外单位由于对中国城市规划环境不熟悉，经常会出现规划方案富有创意，但规划可实施性较差。实际上城市规划从方案编制到实施是一个完整体系，不考虑规划的有效实施，就难以摆脱“墙上挂挂”的命运。因此，在一定程度上，城市规划过程的程序控制最终要比城市规划内容的确定更重要(56)。保罗·拉卡兹甚至还认为，许多经过较长时期的、可参与的过程决定的规划方案，与高明的规划师或建筑师“一下子”巧妙构思出来的方案不一定有大的差别(57)。
（2）程序失控下规划实施的低效
程序失控体现为两个方面，一方面是对规划过程主体的行为缺乏清晰和明确的规则限制（典型如审批主体的审批时间缺乏明确的限制）；另一方面行政主体通过设置程序的“迷宫”，来推脱责任。这两者都会导致规划过程程序冗长，行政效率低下，影响规划实施的效率。
首先，规划制度对规划过程程序的规范不完备，意味着缺乏透明的、公平的法律程序的制约。以城市总体规划为例，必须报国务院审批的总体规划从编制到审批，时间延续较长，中间的程序也比较复杂（必须经过市、省、建设部和国务院各个部门的审查，还要召开部级联席会议讨论等等）。但《城市规划法》并没有对城市总体规划的具体审批程序和时限作原则规定，结果导致城市总体规划编制时间过长(58)，而城市发展变化迅速，有的城市总体规划审批通过之日，其规划就已经不适应城市发展的现实需要，导致城市总体规划的失效。
近年来，南京对规划过程的程序作了许多尝试性的改革，试图使原来的规划制定和实施的管理工作由“人治”向“法治”转变。但是，这也难免导致制度本身变成规则的迷宫。从表面上看，通过制度规则的建设，似乎设计成了防止公务员滥用权力，避免以权谋私，确保规划“公开”、“公平”、“公正”的体系，但事实上这些加在规划管理人员身上的规则措施，很容易产生反作用力，往往使许多规划行动缓慢而缺乏弹性，规划过程效率低下而人浮于事。在规则迷宫的保护下，行政主体无须承担太多的责任，只要依赖法规、规则的管制即可，于是程序规则变异为行政人员推脱责任的保护伞。只讲究规划程序的合法性，对规划内容的科学性与合理性却不予理会。
（3）程序失控下社会公正的失衡
规划过程的程序失控还会导致社会公正的失衡。社会公正包含着实体公正和程序公正两方面的意义，实体公正是一种内容上的公正，而程序公正则是形式上的公正。形式公正是以实体公正为前提和目标的，但是在西方法治国家，程序公正更为人们所重视。“内容上的公正不仅应当真正存在，而且应当在形式或外观上让人相信是存在的；不论内容上的公正是否存在，首先都应实现形式上的公正；只有形式上的公正才能进一步保证内容上达到公正。”(59)当前城市规划过程的程序失控主要问题是城市规划公众参与与公共监督的程序缺失。比如城市规划听证和城市规划公示程序的缺失，使得城市规划各方的利益相关者，没有一个各种意见得以表达和互相交流的平台，规划也就很难兼顾各方利益。
（4）程序失控下自由裁量权的滥用
在城市规划实施中，由于法定规划的深度不够，或者规划仅作了原则性的规定，使规划实施管理中有一定的选择余地，在不违反原则规定的前提下，可以酌情审定的方式来处理，这就是规划行政的自由裁量权限。自由裁量权限较小是成熟的法制社会的标志之一。哈耶克认为：“法治的基本点是很清楚的，即留给执掌强制权力的执行机构的行动自由，应当减少到最低限度。”(60)由于我国正处在社会转型期，高速城市化带来了复杂的城市问题，增加了城市未来发展的不确定性。正是由于城市发展的动态性、复杂性和不确定性，要求赋予行政机关具有相当的自由裁量权，以保持城市规划的灵活性和弹性。“法律有限，人事无穷”，由于城市规划立法具有相对稳定的特征，通过对规划实体内容及时变更往往因立法成本高难以适应发展的需要，比较有效的方法是用行政程序来制约自由裁量权。“用程序控权来取代实体控权，或者说以正当程序模式的行政法来弥补严格规则模式行政法之不足，已成为当代行政法的主流。”(61)另一方面，城市规划过程具有很强的技术性，地方立法机关一般缺乏制定专业法规和监督实施的专业技术人才，只能适当制定一些软约束条款，如城市规划的目标、任务和原则等，由规划行政机关决策(62)。此外，城市规划行政部门垄断了从规划编制、审批、调整到实施全过程的工作，这使城市规划行政部门具有过大的自由裁量权。在程序失控的背景下，过大的自由裁量权容易导致权力的滥用，它使得规划行政人员在规划过程中容易受到资本和权力的干扰，进行权钱交易，从而以城市规划的公共权力为自身谋取利益。没有程序保证的自由裁量权，将使规划行政过程更多地依靠行政人员的个人品质，但是作为个人很难抵挡权力的诱惑，恩格斯认为：“人来源于动物界这一事实已经决定人永远不能完全摆脱兽性，所以问题永远只能在于摆脱得多些或少些，在于兽性或人性的程度上的差异。”(63)所以一切有权力的人使用权力一直遇到界限的地方才休止(64)。
【注释】
(1)［美］埃里诺·奥斯特罗姆.制度性的理性选择：对制度分析和发展框架的评估.引自：保罗·A·萨巴蒂尔.政策过程理论［M］.彭宗超，钟开斌等译.北京：生活·读书·新知三联书店，2004：48
(2)卢现祥.西方新制度经济学［M］.北京：中国发展出版社，2003：38
(3)意识形态作为个人与其环境达成的“协议”，有助于节约信息费用，克服“集体行动”中的“搭便车”问题，并减少强制执行的费用。
(4)政治规则广泛地界定了政治体制的阶层结构，提出了基本决策结构和决策程序控制等内容。经济规则界定了财产权，包括财产的使用权、收益权以及让渡资产或资源的能力。而契约包括的条款则属于专门用于交换中的特定条件。
(5)［美］R·科斯，A·阿尔钦，D·诺斯，等.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度经济学译文集［M］.刘守英等译.上海：三联书店，1991
(6)经济理论的三大传统柱石是天赋要素、技术和偏好。
(7)参见：［冰］斯拉恩·埃格特森.新制度经济学［M］.吴经邦译.北京：商务印书馆，1996：6－7
(8)赵燕菁.制度经济学视角下的城市规划［J］.城市规划，2005（6）
(9)赵燕菁.制度经济学视角下的城市规划.城市规划［J］，2005（7）
(10)Donald J Calista.Employing Transaction Costs Analysis as a Theory of Public Sector Implementation.Policy Studies Journal，1987：461－480
(11)赵燕菁.探索新的范型：概念规划的理论与方法［J］.城市规划，2001（3）
(12)戴小平，陈红春.城市规划的制度作用与制度创新［J］.城市规划，2001（2）
(13)如对景观眺望权的争夺，参见：赵民，高捷.景观眺望权的制度分析及其在规划中的意义［J］.城市规划学刊，2006（1）
(14)宁骚.公共政策学［M］.北京：高等教育出版社，2003：101
(15)宁骚.公共政策学［M］.北京：高等教育出版社，2003：97－103
(16)广义的路径依赖指的是前一阶段上的事件可能会对后一阶段的事件产生某种影响和制约作用；狭义的路径则诉诸“回报递增”，认为某种制度模式一旦上了轨道之后，沿着同一道路继续发展的可能性会增大，这是因为该制度模式提供了比其他制度更大的收益。
(17)熊馗.城市规划过程中权力结构的政治分析［D］.上海：同济大学建筑城规学院.2005：53
(18)周建军.论新城市时代城市规划制度与管理创新.2004城市规划年会论文集
(19)袁祖社.权力与自由［M］.北京：中国社会科学出版社，2003：42
(20)张京祥，罗震东，何建颐.体制转型与中国城市空间重构［M］.南京：东南大学出版社，2007
(21)钱颖一.现代经济学与中国经济改革［M］.北京：中国人民大学出版社，2003
(22)［法］贝尔纳·古内尔.行政学［M］.江振宵译.北京：商务印书馆，1995：56
(23)邹兵.我国城镇群规划实施面临的困境与发展趋向［J］.城市规划，2006（1）
(24)姜爱林.略论土地政策的几个问题［J］.社会科学研究，2000（6）
(25)于光运.中国小百科全书［M］.北京：团结出版社，1998：601
(26)石楠.城市规划政策与政策性规划［D］.北京：北京大学环境学院，2005
(27)陆学艺.当代中国社会阶层研究报告［M］.北京：社会科学文献出版社，2002.根据研究报告，当代中国的十个阶层从高到低分别为：1）国家与社会管理阶层；2）经理人员阶层；3）私营企业主阶层；4）专业技术人员阶层；5）办事人员阶层；6）个体工商户阶层；7）商业、服务业员工阶层；8）产业工人阶层；9）农业劳动者阶层；10）城乡无业失业、半失业阶层。
(28)定型化并不是指中国的社会阶层不会发生变化，而是指结构框架可能会相对稳定相当长的一段时间。现在的中国仍然处于一个剧烈的社会变迁的时代，阶层结构肯定会发生变化，如城市化带来城乡人口构成的变化、经济发展带来的职业结构的变化等。
(29)多元化的社会特征体现在三个方面：1）在社会结构分化的基础上形成的不同利益群体，承认每个群体的利益都是正当的。2）就政治制度而言，形成的是一种以自主而多元的政治力量为基础的政治框架，不同政治力量的组织形式就是政党。3）多样性的社会方式、价值观念和文化意识的存在。
(30)比如农民工所从事的职业主要是那些城市人不愿意从事的以体力劳动为主的工作；他们往往居住在狭小拥挤、治安不善和卫生条件差的城乡结合部；他们不能享受社会保险和其他城里人能够享受的社会福利。他们虽然生活、工作在城市中，但他们本身并不是城市的一分子，甚至还称不上某些社会学家所说的“城市边缘人”，而只是城市中的被隔离者。
(31)以旧城改造为例，中产阶层更关注城市文化传承的问题，而原住民（相当部分是低收入群体）更加关注生活、就业、居住环境改善等方面的问题。
(32)袁祖社.权力与自由［M］.北京：中国社会科学出版社，2003：136
(33)张庭伟.政府、非政府组织以及社区在城市建设中的作用［J］.城市规划汇刊，1998（3）
(34)［美］布坎南.自由、市场和国家——1980年代的政治经济学［M］.平新乔等译.上海：上海人民出版社，1990
(35)《南京市城市规划条例实施细则》，2007年2月26日审议通过，2007年8月1日起实行。
(36)《南京市城市规划编制管理暂行规定》第十五条规定：“重要地区和地段的规划设计鼓励采取国内、国际方案征集或者方案竞赛的方式，进行多方案比选优化。”但在规划实践中具体采用何种方式选择规划编制单位，规划组织编制单位具有主要的决策权。
(37)《南京市城市规划编制管理暂行规定》第十九条规定：“根据城市规划编制项目的类型，规划管理部门可以对规划编制成果组织专家咨询、评审及征求公众意见。”
(38)由于省和自治区人民政府城市规划行政主管部门并不直接干预城市开发（核发“一书两证”），所以，在我国城市规划部门行政体制中，市级规划部门拥有最完整的规划许可权。
(39)耿毓修，黄均德.城市规划行政与法制［M］.上海：上海科学技术文献出版社，2002：144
(40)根据《南京市规划局信息公开目录》，与规划许可有关的工作要公开，如：建设用地规划许可证及附图公示；建设工程方案批前公示；建设项目申请受理公示；建设工程规划许可证公示等。
(41)这三大系统中，第一个是法律监督系统，包含人大及其常委会和人民检察院两个主体；第二个是政治和政府监督系统，共五个监督主体，包括人大及其常委会（与第一个有交叉）、纪律检查委员会、政协及其常委会、监察部门、审计部门；第三个是社会监督系统，包括三个监督主体，分别为公民、社会团体、新闻媒介。那些有权依照法律法规、党纪和政纪，对被监督对象直接进行处理的监督主体，属于权力型监督主体，如人大及其常委会、纪检委、检察院和检察机关。中介型监督主体则是那些具有监督的意识和督促能力，但主要是通过对监督对象产生政治影响或社会影响，并使之进入权力型监督主体的法律、党纪和政纪程序的监督主体，如政协、公民、社会团体、新闻媒介。参见：朱光磊.当代中国政府过程［M］.天津：天津人民出版社，2002：233－234
(42)吴之凌.当前总体规划工作面临的困境与出路［J］.城市规划，2004（6）
(43)比如《城市规划法》第四十三条规定：“城市规划行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分，依法追究行政责任。”在现实中许多规划决策是由规划管理部门领导所作出的，希望“所在单位”约束单位领导的行为是不现实的，而在规划系统中，上级规划主管部门只具有业务指导权（比如省规划管理部门之于市规划管理部门），难以对下级规划管理部门构成实质意义上的约束。
(44)高宏宇.社会学视角下的城市空间研究［J］.城市规划学刊，2007（1）
(45)Yehezkel Dror.Public Policymaking Reexamined，Scranton，Pennsylvania：Chardler，118
(46)胡伟.政府过程［M］.杭州：浙江人民出版社，1998：254
(47)［美］迈克尔·迪屈奇.交易成本经济学［M］.王铁生，葛立成译.北京：经济科学出版社，1999
(48)周进，黄建中.“规划行政权”与规划管理体制探讨［J］.规划师，2003（1）
(49)新制度经济学中的“委托—代理”理论是分析既定条件下代理人激励问题的经典理论，委托代理是现代社会生活中的一种普遍现象，只要存在两个或两个人以上的合作性活动，就会构成委托代理关系。从字面意思理解，委托即委托他人替自己行事，而代理即代他人行事之意，委托的一方被称为委托人，而受委托的另一方则被称为代理人，委托代理是一对共生的概念。在现代社会，委托代理关系广泛存在于社会政治、经济和法律等各个领域。
(50)［美］阿维纳什·K·迪克西特.经济政策的制定：交易成本政治学的视角［M］.刘元春译.北京：中国人民大学出版社，2004：68
(51)［德］柯武刚，史漫飞.制度经济学［M］.韩朝华译.北京：商务印书馆，2002：177
(52)这些重大项目包括项目选址、大型和重要的建筑工程、市政工程和其他关系重大、需要报请市政府批准的项目。
(53)参见：曹春华.转型时期城市规划运行机制研究［D］.重庆：重庆大学建筑城规学院，2005：157
(54)孙施文.有关城市规划实施的基础研究［J］.城市规划，2000（7）
(55)雷翔.走向制度化的城市规划决策［M］.北京：中国建筑工业出版社，2003：132
(56)可以说，法定图则在更大的意义上是通过程序的设定，提高了政府和社会修改城市规划的门槛，维护城市规划的权威，而不仅仅在于城市规划编制技术上的“先进性”。
(57)［法］让·保罗·拉卡兹.城市规划方法［M］.高煜译.北京：商务印书馆，1996：108，12
(58)以厦门为例，1995总规从1991年即开始准备，1995年完成，但直到2000年国务院才审批，历时9年。
(59)王名扬.英国行政法［M］.北京：中国政法大学出版社，1987：152－154
(60)［英］弗里德里希·奥古斯特·哈耶克.通往奴役之路［M］.王明毅，冯兴元等译.北京：中国社会科学出版社，1996：74
(61)孙笑侠.法的现象与观念［M］.北京：群众出版社，1995：185
(62)仇保兴.追求繁荣与舒适——转型期间城市规划、建设与管理的若干策略［M］.北京：中国建筑工业出版社，2002：37－38
(63)马克思恩格斯选集.第3卷.北京：人民出版社，1995：442
(64)［法］孟德斯鸠著.论法的精神［M］.张雁深译.北京：商务印书馆，1995：154
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