传媒治理的制度缺陷

三、传媒治理的制度缺陷

一是传媒产权不清。长期以来，传媒建设的投入来源于国家拨款，导致了国家和传媒之间的关系不是以产权为纽带的互为约束关系，而是一种行政上下级的软约束关系。传媒资产归国家所有，传媒的所有权是明确的，但国家没有对传媒国有资产授权经营，也没有专门的机构对传媒的国有资产进行监管和考核，对传媒个体而言，传媒的法人财产权又是模糊的。传媒主办主管单位均为党政部门、群众团体，本身对国有资产就没有合法的所有权、支配权和经营权，更谈不上对传媒进行资产管理。政府部门中的新闻出版管理机构，其工作范围也没有国有资产管理，传媒实际处于产权管理残缺的地位，造成经济上的“所有权缺位”现象，从而形成了传媒的产权不清。产权不清使传媒无法通过资本运营实现传媒资产的优化配置和产权重组，导致传媒难以发展壮大。另外，由于传媒产权不清，导致所有权虚位，出资人的缺失使传媒资产所有者与经营者的权利和义务关系不明确，为传媒内部人控制提供了机会，经营者没有有效的监督制约。由于政府监控手段和能力的不足，传媒经常出现短期行为，如关联交易，转移投资、恶性举债，员工福利最大化，私分国有资产等现象。传媒管理者难有动力去关心传媒的长期发展，以确保国有资产的保值增值，相反，他们往往会利用手中的控制权，放任新闻寻租行为甚至同流合污。^[47]

二是传媒内部治理的制度缺陷。有效率的企业所有权应该是剩余索取权与剩余控制权相统一相匹配，控制权一般表现为监督权和投票权。如果剩余索取权与剩余控制权不统一，监督就缺乏动力，投票权也会变得廉价。在所有者不享有剩余索取权的情况下，一些不具有经营才能的人就可以通过贿赂拥有投票权的人来取得经营者的位置，却又不承担经营风险，这势必导致企业效率的下降。^[48]因此，传媒管理者经常牺牲传媒所有者的利益追求自己的利益最大化，并由此引发剩余控制权与剩余索取权的分离，享有控制权的人不承担经营风险，也就难以对传媒经营的不良后果负实质性责任。由于传媒管理者只能享受收益，没有合法的剩余索取权，所以，争夺控制权收益成了传媒经营者追求的主要目标。这种争夺是集团内耗、集团与主管部门之间寻租活动的根源。^[49]

传媒内部治理还容易出现“内部人控制”现象。长期以来，我国传媒大都未能设置一整套有效的内控架构，内部治理十分简单，传媒大多是社长、总编辑、党委书记一人兼任，缺少必要的监督机制。所有者与经营者目标不一致，传媒经营者的权利相对较大，容易出现“内部人控制”现象。传媒的内部人控制现象不仅来源于产权约束的弱化，还来源于传媒本身的行政性授权方式和行政性权力运作方式所形成的政事不分、政企不分。这种控制正因为政府对传媒干预过多，传媒才会向政府隐瞒或虚报信息，而政府与传媒之间的代理链过长及政府的非现场决策，都使这种隐瞒和控制成为可能。加之传媒国有资产所有者缺位现象的存在，使传媒对国有资产的无明确权利变成去限制权利，造成了行政干预下的内部人控制。^[50]

三是政府规制的缺失。政府规制的缺失主要表现在传媒规制的制度与法规不够健全。我国有关传媒的法律法规不但数量少，而且内容包含面窄，法律效力等级低，对新闻媒体的禁止性规范和义务性规范比较多，而授权性规范则相对薄弱。目前规制依据的条例大都是主管部门的规章，或至多是法规，其法律效力不高，严肃性、权威性不够，甚至不少领域还是法律法规的空白点。法律法规制度在众多外部治理主体中最具强制执行力，但我国传媒的各种法律法规政策还有许多不完善之处，现有的许多行业政策还都只有宏观性的指导意见，缺乏可操作性，而且，对于执行情况也难以实施有效的监督和考核。这种情况导致了传媒经营者行为的不确定性，道德风险和逆向选择等代理问题在法律法规不完备和不清晰的条件下会愈加突出。在文化体制改革的前提下，政府的管制更需要从强制性规制向激励性规制转变，从政策规制向法治规制转变，从单纯的意识形态规制转向意识形态规制和产业规制并存。在规制对象的再造上，塑造新型的传媒市场主体，在规制主体的再造上打造一个问责型政府，在规制的程序上实现传媒分类分层治理，从而实现传媒规制的创新。^[51]

【注释】

[1]〔美〕诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海三联书店、上海人民出版社，1994年，第3页。

[2]G.John Ikenberry，etc.，The State and American Foreign Economic Policy，Ithaca and London，Cornell University Press，1988，p.19.

[3]袁庆明：《新制度经济学》，中国发展出版社，2005年，第244页。

[4]何俊志：《结构、历史与行为——历史制度主义对政治科学的重构》，复旦大学出版社，2004年，第217页。

[5]李德刚：《历史图景中的结构转型——德国广播电视制度变迁研究》，清华大学文学博士学位论文，2007年4月，第23—24页。

[6]杨公仆、夏大慰：《产业经济学教程》，上海财经大学出版社，2002年，第39页。

[7]卢现祥：《新制度经济学》，武汉大学出版社，2004年，第232页。

[8]张培刚：《农业国工业化问题初探》，华中工学院出版社，1984年，第85页。

[9]T.W.舒尔茨：《制度与人的经济价值的不断提高》，见R.科斯、A.阿尔钦等著：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店，1991年，第256—257页。

[10]吕晓刚：《制度创新、路径依赖与区域经济增长》，载于《复旦大学学报（社会科学版）》2003年第6期。

[11]涂永式：《制度结构创新论纲——建设与完善中国市场体系的制度经济学思考》，上海三联书店，2006年，第4页。

[12]邓炘炘：《动力与困窘》，中国经济出版社，2006年，第290页。

[13]姜泽华、白艳：《产业结构升级的内涵与影响因素分析》，载于《当代经济研究》2006年第10期，第56页。

[14]林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店，上海人民出版社，1999年，第38页。

[15]伍装：《中国经济转型分析导论》，上海财经大学出版社，2005年，第326—327页。

[16]参见中共中央办公厅、国务院办公厅2001年8月24日发布的《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》。

[17]周劲：《传媒治理：理论与模式的中国式建构》，人民出版社，2008年，第162—165页。

[18]王桂科：《媒介制度变迁的路径选择》，载于范以锦，董天策主编：《数字化时代的传媒产业》，暨南大学出版社，2008年，第21页。

[19]刘世锦、冯飞等著：《垄断行业改革攻坚》，中国水利水电出版社，2006年，第186页。

[20]刘发成：《中美广电通信——经济与法律制度比较研究》，重庆出版集团/重庆出版社，2006年，第40—41页。

[21]刘斌：《中国广播产业制度创新》，中国传媒大学出版社，2005年，第19页。

[22]周劲：《传媒治理：理论与模式的中国式建构》，人民出版社，2008年，第76页。

[23]萧功秦：《中国的大转型：从发展政治学看中国变革》，新星出版社，2008年，第103页。

[24]王桂科：《媒介制度变迁的路径选择》，载于范以锦、董天策主编：《数字化时代的传媒产业》，暨南大学出版社，2008年，第19页。

[25]即核定收支、以收抵支、定额补助、减收超支不补、增收节支留用。

[26]即核定收支、以收抵支、定额补助、定额上交、减收超支不补、增收节支留用。

[27]刘斌：《中国广播产业制度创新》，中国传媒大学出版社，2005年，第91页。

[28]参见1996年12月14日中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于加强新闻出版广播电视业管理的通知》。

[29]新制度经济学根据制度变迁中制度主体的差异将制度变迁分为“诱致性制度变迁”和“强制性制度变迁”。其中以主体自发行动为特征的制度变迁称为“诱致性制度变迁”，以国家的自觉行动和强制性推进为特征的制度变迁称为“强制性制度变迁”。前者主要以经济上的成本收益比较为其制度选择和制度变革的出发点，并以超过制度变迁成本的最大收益为目标函数，而后者既考虑经济收益，又考虑非经济收益。

[30]周劲：《传媒治理：理论与模式的中国式建构》，人民出版社，2008年，第86—88页。

[31]王学文：《中国传媒结构与市场份额分析》，载于《中华新闻报》2003年9月1日。

[32]曹秉：《新中国第一条电视广告诞生记》，载于《上海电视》1999年第5期。

[33]陈卫星：《传播的观念》，人民出版社，2004年，第410页。

[34]钱蔚：《政治、市场与电视制度——中国电视制度变迁研究》，河南人民出版社，2002年，第170页。

[35]刘斌：《中国广播产业制度创新》，中国传媒大学出版社，2005年，第53页。

[36]钱蔚：《政治、市场与电视制度——中国电视制度变迁研究》，河南人民出版社，2002年，第165—167页。

[37]吴克宇：《广电集团化改革：到底如何进行“事企分离”》，《南方电视学刊》2004年第12期。

[38]吴克宇：《广电集团化改革：到底如何进行“事企分离”》，《南方电视学刊》2004年第12期。

[39]SCP（Structure—Conduct—Performance，结构—行为—绩效）模型是由美国哈佛大学产业经济学权威贝恩（Bain）、谢勒（Scherer）等人于20世纪30年代建立的。该模型提供了一个既能深入具体环节，又有系统逻辑体系的市场结构（Structure）—市场行为（Conduct）—市场绩效（Performance）的产业分析框架。SCP框架的基本涵义是，市场结构决定企业在市场中的行为，而企业行为又决定市场运行在各个方面的经济绩效。

[40]杨成：《电信主导运营商的经济分析》，武汉大学博士论文，2006年5月，第59—69页。

[41]杨建文、周冯琦：《产业组织：21世纪研究潮流》，学林出版社，2003年，第54页。

[42]吴剑锋：《基于产业组织理论的中国传媒产业研究》，福建师范大学硕士论文，2006年，第18—19页。

[43]刘洁：《主导·协作·博弈——当代媒介产业与政府关系》，华中科技大学出版社，2006年，第72—84页。

[44]谢春林：《中国电视产业做强做大的路径选择——政府规制的视角》，复旦大学博士论文，2006年，第47页。

[45]行业垄断是指政府的主管部门对某些行业进行直接的行政干预和控制，设置准入壁垒限制竞争，而造成该行业在产量和价格等方面的垄断状态。

[46]戴元初：《中国传媒产业规制的解构与重构》，载于《新闻与传播》2006年第5期。

[47]周劲：《传媒治理：理论与模式的中国式建构》，人民出版社，2008，第97—98页。

[48]张维迎：《所有制、治理结构及委托代理关系》，载于《经济研究》1996年第1期。

[49]杨利：《我国国企公司治理结构中“内部人控制”研究综述》，载于《现代管理科学》2003年第3期。

[50]周劲：《传媒治理：理论与模式的中国式建构》，人民出版社，2008年，第102页。

[51]同上，第112—113页。