传媒产业的制度安排

一、传媒产业的制度安排

传媒产业的形成得益于中国经济的转型。转型前中国实行的是资源高度集中的计划经济体制。林毅夫等把中国计划经济体制的根源归于“不顾资源的约束而推行超越发展阶段的重工业优先发展战略”^[14]。认为传统的经济体制下的中国经济发展，受到了两个方面的抑制，一是扭曲的产业结构，二是低下的微观经济效率。在这种背景下，中国政府开始逐步放弃计划经济体制，转向市场经济体制。经济的转型并没有改变传媒“党和政府的喉舌”的定位，换言之，市场经济的推进仍然需要强有力的意识形态。“对于政府来说，意识形态是一种‘投资少见效快的项目’，政府成功地传播和教化市场化的意识形态，并且能够使政府推介的意识形态变成一个社会普遍的和主流的价值观念，那么，市场交易中的许多关系就是约定俗成的了，这不仅有助于理顺市场经济中的各种社会关系和经济关系，而且使得政治化政府更具群众基础，大大提高政府支持率。”^[15]强调传媒意识形态的作用，是要求传媒必须坚持“党性原则”和“政治家办报”的前提条件，这也是中国传媒在转型过程中始终不能离弃的原则。在这个原则下，发展传媒产业必须坚持一个大的制度框架，“牢牢把握正确导向，始终掌握对重大事项的决策权，对资产配置的控制权，对宣传业务的审核权，对主要领导干部的任免权”。^[16]

一直以来，中国传媒长期被划归事业单位之列，我国《事业单位登记管理暂行条例》（1998年）规定：本条例所称的事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国家资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。作为事业单位的传媒实行主管主办制，定性为党和政府的宣传机构，实行“事业单位、企业化管理”。具有“机关、事业、企业”三种属性的传媒显然没有获得市场的主体地位。传媒主体地位的缺失在传媒产业的现实发展中存在很多的弊端。如传媒缺少市场主体应有的独立的利益追求和自主决策权，不能承担市场主体应承担的经济风险；由于没有法人财产权，传媒无法建立现代企业制度，难以成为市场上的投融资主主体；作为事业单位，传媒必须附属于政府，导致党政、政事、政企不分；传媒管理内部人控制严重，缺乏必备的激励和约束机制。传媒市场主体地位的缺失严重制约了产业发展。这样就产生了一个悖论：一方面要保证传媒的事业性质，一方面又要产业化。这无异于让传媒带着镣铐跳舞。传媒产业的制度安排必须改革。改革的第一步是区分公益性传媒和经营性传媒，经营性传媒属于新型的市场主体，建立现代企业制度。改革的第二步同时也赋予公益性传媒的市场主体地位，但要把宣传业务和经营业务分离，经营部分转制为企业。公益性传媒就成为事业主体和市场主体的双重复合体。传媒产业发展从此拥有了制度保障。^[17]

2005年初，整个传媒领域的改革全面推开。传媒业根据公益性文化事业和经营性文化产业两大类别实行不同的制度安排。公益性文化事业继续作为事业单位加以管理，经营性的传媒则要走向市场，转制为企业。中央就传媒产业的性质进行了明确界定：作为事业管理的一部分，非营利机构主要是指党报、党刊、电视台、广播电台和人民出版社，其主要任务不是参与市场经营，而主要是为党和国家的宣传、思想文化工作服务。对出版行业，主要确定人民出版社作为事业单位保留。除了党报党刊、人民出版社以外的报社、期刊社、音像电子出版社、图书出版社，基本上都要分期分批转制为企业，按照现代企业制度，进行内部管理体制、组织机构和运行机制的改造，转变为独立的市场竞争主体。^[18]

由于传媒“既有一般行业属性，又有意识形态的特殊性”，传媒产业化过程中有着较为严格的政府规制，主要表现在以下两个方面：一是严格的市场进入限制；二是对传媒的市场行为进行严格约束。以广播电视为例，政府对广播电视行业实行严格的进入管制，严禁私人领域、民间组织和外资涉足创办电台、电视台和有线电视网络。自从1983年以来，中国广电业放松了进入管制的许可，与行政架构相对应，实行中央、省（自治区、直辖市）、市（地、州）、县（市）四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖，形成四级办台、四级管理的格局。但在各个被分割的领域中，广播电视形成了独家垄断的结构。随着有线电视的引入，特别以1990年11月2日颁布的“有线电视管理暂行办法”为标志，我国有线电视进入了高速发展的时期。到1999年，经国家广播电影电视总局批准的有线电视台近1300座。^[19]与此同时，我国兴起了开办卫星电视节目的热潮。到1999年底，各省都拥有了一套卫星电视节目。中国广电业实际上已经形成垄断竞争的市场结构。这种竞争结构在一定程度上带来了整个行业发展的失序。1999年下半年，国家广电总局出台了与广电系统经营改革关系密切的所谓“82号文件”，其核心内容是：其一，网台分营；其二，有线与无线合并；其三，停止四级办台。这个政策一方面调整了现有的结构布局，另一方面对广播电视机构的市场进入进行了严格限制。

政府对广电业实行市场进入管制，主要着眼于结构管制。除此之外，政府还对广电市场进行行为管制，即规定已进入的广播电视机构可以做什么，不可以做什么。行为管制的主要方式实行行政手段，行政手段管理的内容包括：第一，制定政策、规划、标准。如中办国办下发的通知、广电总局制定的事业发展十五计划、节目政策、技术政策、技术标准等。第二，行政许可。开办广播电台、电视台、节目制作经营机构、发射台、进口广播电视节目、安装卫星接收设施等行为，须经广电行政部门审查批准。第三，年检年审。我国对广播电视台站、节目制作经营机构实行年检年审制度。第四，下发指令。如1993年中宣部、广电部下发《关于地方广播电台、电视台必须完整转播中央人民广播电台、中央电视台节目的通知》，1995年广电部下发《关于宾馆、饭店必须完整转播国内有关电台、电视台节目的通知》等。第五，行政处罚。对违反广播电视法律、法规的行为实施处罚，包括警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停播、吊销许可证等。我国目前对广播电视的管理主要为行政规章，虽然我国宪法、刑法、版权法及其他相关的法律如民法通则等，也涉及到广播电视管理中的一些内容，但作用极为有限，发挥主要作用的仍然是关于广播管理的行政规章。^[20]