传媒治理的改善

一、健全新闻法治

中国传媒体制最突出的问题，在于宣传管理部门的权力行使不受限制。用展江教授的话来说，传媒管理领域还处于 “人治特区和法制盲区”（展江，2005）。

（一）新闻 “人治”

虽然大众传媒的功能早已扩展，但管理部门依然像革命年代一样，以控制组织传播工具的方式控制大众传播媒介。有关新闻报道管理的规定、政策和批示，长期以来都是不对社会公开的内部文件；对于新闻工作的具体要求，很多是通过党内文件以纪律规定的形式下发的，有关新闻工作的具体指令大都以一种内部化、较隐蔽的方式下达，管理部门 “以言代法”的现象非常普遍。“打招呼”“通风会”“禁止令”，几乎是媒体从业者每天开展新闻工作之前的必修课程。可以说，宣传管理部门对媒体的调控是一种典型的内部式的、不规范的人治化管理，而且这种权力不受质疑，必须严格遵循，否则就会遭到处罚。它对新闻信息报道的控制几乎已经成为一种脱离于法治之外的绝对权力，这种状况在其他领域是非常少见的，也是绝对不正常的。

曾经有一个广泛流传的传闻，说某市宣传部部长每天都要到该市晚报当美编，亲自操刀头版的版式，看着校样出来以后，他才放心地离去。当然，这可能是一个编造出来的笑话，但是我们必须承认，如果哪个城市的宣传部部长愿意的话，他是可以这么做的——这就一点都不让人觉得好笑了。

没有边界的权力行使方式，使媒体功能的正常发挥受到限制。管理部门直接干预媒体的日常工作，频繁下达短期指令，导致媒体丧失自主性。而不能自主的媒体无法对自己负责，更无法对公众负责。

不受控制的权力，还必然导致管控权的滥用。因为对报道内容的终审权是由宣传主管部门垄断的，官员拥有非常大的自由裁量权。由于这种自由裁量权缺乏充分的监督和约束，它在现实中被滥用也就不可避免。官员们 “可能试图 ‘用权力培育真理’，甚至以公共利益的名义作出一些明显违背公共利益的决定”（罗以澄、刘兢，2006）。

“人治”是造成传媒产业发展和传媒功能发挥受限的根本原因，已经越来越成为中国传媒业进一步发展创新的障碍。因此，实现新闻法治，是传媒治理中最核心也是最重要的内容，是传媒治理的必然发展方向。

（二）新闻法治

党的 “十五大”早就提出了 “依法治国，建设社会主义法治国家”的基本目标。作为社会治理的一环，传媒治理当然也要纳入法治的框架之内。媒体管理部门必须和不受控制的权力说再见。

1．进行新闻立法

实现新闻法治，首先要有必要的新闻立法，使传媒管理 “有法可依”。我国目前已经颁布了多部与传媒管理有关的单行法，如 《中华人民共和国著作权法》《出版管理条例》《互联网新闻信息服务管理规定》等，但是 “以禁止性和义务性规范为主，对媒体的授权性规范则较为欠缺”（魏永征，1999，14—15页）。新闻从业人员的正常职业行为难以得到有力的法律保障，“记者的采访权受到侵害时，寻找不到有效的救济途径，更没有办法制裁侵害采访权的违法行为。”（毕惠岩、王维华，2003）所以我们才会经常看到 “某某部门对记者发出封杀令”“记者采访屡遭非法限制人身自由”等事件的发生，这就增加了从业人员的执业风险，部分地牺牲了媒体的社会功能。

应制定以保障公民知情权为核心的新闻法，对新闻传播权利进行清晰的成文界定，实现 “由随机化的管理到规范化的管理”的转变。“凡对传播的禁止皆诉诸法律，法无授权不行禁止；凡禁止传播皆有法律法规依据，施禁与所禁一一依法行事，达到法治化”（彭菊华等，2003），压缩官员 “自由裁量权”的运作空间。

改革开放以来，新闻立法的呼声一直未断，因为种种原因，一直未能实现。但是我们必须认识到，新闻法治是传媒体制改革中无法扭转的历史趋势。坚持党对新闻事业的领导，并不是说不讲方式。党的领导和法治必然会统一，不以人的意志为转移。

当然，不能奢望有了一部新闻法，新闻法治就有了保障。新闻法治 “不是仅仅制订出一部新闻法就可以的，这是一个综合的历史工程”（宋克明，1998，109页）。

2．执法透明化

按照 《政府信息公开条例》的精神，政务信息公开是常态，不公开是例外。因此，对于新闻媒体的管理规定，也应该公开。相关法规在出台之前，应该像国务院、全国人大制定的其他法规一样，征求社会公众的意见，进行公开讨论。在法规制定之后，应该公开颁布，让社会知晓。执行的过程，包括对媒体的处罚也应该公开透明。这样就可以增加对权力的监督，大大减少终审权被滥用的机会。

3．制定权利救济程序

完整的新闻法治，应该包含媒体的申诉与救济机制。无救济则无权利，要想使法律落到实处，就必须以有效的救济手段为依托。媒体在行使自身合法权利的时候，如果遭到主管部门的阻止和处罚，应有权向该机构的上级部门进行申诉，请求进行行政复议。如果不服行政复议，媒体还可以向法院提起司法诉讼。这样一方面保障了媒体的权利，一方面可以防止主管部门的权力成为一种绝对的、不受质疑的权威。

消灭新闻传播领域的人治现象，完善社会主义新闻法治，可以减少各种既得利益集团对媒体的干预，增强媒体自主性，使媒体能更好地进行独立而负责任的报道，发挥更多的积极功能，服务于社会的公共利益。

二、变“控负”机制为弹性合作机制

（一）“控负”机制

将新闻报道分为 “正面报道”和 “负面报道”，然后对后者进行控制，可算是中国新闻传播领域的一个特色。对于到底什么报道算是 “负面报道”，其界定一直是模糊不清和带有随意性的。它大体上与西方的 “BAD NEWS”相似，是指 “对带有负面因素的新闻事实的报道”（陈堂发，2007，139页）。

在压力体制下，一旦出现影响本地、本部门形象的批评报道，就属于考核评定中的“一票否决”。因此，各级宣传主管部门的重要任务之一，就是控制对本地、本部门的 “负面报道”，政府对宣传部门进行业绩考评，也主要是看 “能否将本单位的负面报道控制到零”。某位地方政府的宣传官员直陈：“以前只要组织策划好正面宣传报道，工作就算完成了；现在多了 ‘控负’这一块儿，压力特别大，因为单位领导特别重视。”（任卫东、朱薇，2005）

伴随各种新闻媒体的不断发展壮大，宣传部门的 “控负”任务也越来越繁重，不但要管机关媒体，还要管市场化媒体；不但要管传统媒体，还要管新兴网络媒体。一些地方政府还成立了正式的 “控负办公室”，专门对付外地、中央和网络媒体对本地的批评报道。“控负”越来越成为一种有组织的制度化行为。当前中国媒体的管理机制，已经由原来的宣传机制，转变为宣传与 “控负”并举的机制，而且越来越以后者为主，这意味着各级宣传部的工作重点已经不是追求正面 “宣传”，而是针对具体报道的 “控负”。有媒体从业者戏言，主管部门的 “宣传通知”，实际上都是充斥着禁令的 “不宣传通知”。这反映了 “控负”机制的实际存在。

（二）“控负”的表现

“控负”有多种手段，常见的手段主要包括下面几种。

（1）信息封锁。面对媒体的舆论监督，地方政府最常采用的一招就是 “无可奉告”，并要求知情人员不得接受媒体采访，不得透露事情真相，对媒体实行信息封锁。

（2）阻挠采访。有些地方还会使用 “拿不上台面”的手法：一旦记者采访的内容稍有涉及负面的东西，他们便贴身跟随，明为 “协助”采访，实则干扰采访。这种采访阻挠主要是地方政府针对得罪不起的 “上级媒体”时采取的，而对外地媒体的采访则可能直接使用威胁甚至是暴力手段。以河北定州征地血案为例，香港凤凰卫视著名记者曾子墨在当地采访时受到了定州政府及警方人员的 “特别监护守候”，并被警察搜身和扣押采访证据。曾子墨写道：“被允许离开定州市委时，天色已暗，当地官员对我们说的最后一句话是：‘如果不是国新办来电，今天没有你们台长来接，你们是不可能这样离开的’。”（曾子墨， 2005）

（3）媒体公关。地方政府在媒体中培养 “眼线”，在本地本单位负面新闻曝光前获得消息，以便有时间动用各种关系去 “灭火”；用金钱、贵重礼品收买记者和媒体。如果收买不了，就找到媒体的上级宣传部门来施加压力，“打招呼”将报道压下去。

（4）传播封杀。当 “负面报道”已经被媒体披露之后，有些地方政府就干脆对这些媒体在本地的传播进行 “封杀”，尽量不让本地民众知晓。对报纸、杂志，则通过邮局发行关口，给予扣押或抽走相关版面；对电视节目，则是通过有线网络公司切断电视信号。如2003年8月28日 《人民日报》发表的一篇 《如此拆房为谁谋利？》的报道，披露了江西省定南县有关部门违法行政、强拆城市私有房屋的事实。结果当期的 《人民日报》在定南县被该县政府全部扣压。

（5）舆论反击。当上述手段都不生效的情况下，地方政府和官员就向上级指控媒体报道 “失实”，或者动用自己所掌握的本地宣传工具，对媒体报道的 “失实”逐一反驳，宣传本地的 “大好形势”，开展舆论反击战 （张朝阳、宁亚梅，2007）。

（三）“控负”机制的负面影响

其实对于全社会而言，负面报道不一定就会带来负面影响，比如舆论监督就有利于公共利益，它的社会效果其实是正面的。地方政府将舆论监督作为 “负面报道”进行抵制，无非是因为这些报道对当地政府形象和官员的 “官帽”会有 “负面”影响罢了。

负面报道的界限非常模糊，因为它受到管理者好恶的影响。除了揭露社会弊端的批评报道，还有展现各种社会 “阴暗面”和突发事件的报道等，乃至某些让领导看了不高兴的新闻，都被斥之为 “负面报道”。官员们也无意对 “负面报道”的范围进行清晰界定，因为这样意味着限制了他们随心所欲地运用这一概念的权力。实际上，一些腐败官员正是“把 ‘负面报道’当成自己防守的盾牌和以攻为守的帽子和棍子”（潘多拉，2008），掩盖自己的丑行，钳制舆论监督。

“控负”机制的过度发达，造成了媒体的体制性压抑。它阻碍了社会真实信息的流通，使社会治理不透明，民众知情权被侵害，腐败泛滥，既得利益集团猖獗，媒体的公信力和社会公共利益都受到极大伤害。我们必须改变这种刚性抑制的传媒调控，建立政府管理部门与媒体之间的弹性合作机制。

（四）弹性合作机制的建立

“控负”作为一种刚性抑制机制，所付出的社会成本非常高昂，在传播渠道无法被垄断的情况下，它的效果也会受到影响。尤其是这种媒体管理方式的合法性将会越来越受到质疑，不可能一直存在下去。应该及早进行媒体调控方式的转型，从以前简单粗糙的强制命令，向有技巧的弹性合作转变，以更为灵活、更为有效的方式来引导媒体。

在这个过程中，政府要学习如何同媒体打交道。“懂得如何与记者交流，建立伙伴关系，政府与媒体就能达到双赢。”（宫礼，2005）首先政府要尊重新闻舆论的传播规律，尊重民众的知情权和表达权，鼓励新闻媒体成为建设和谐社会的积极力量。其次要变抑制为引导，比如建立完善的信息公开制度和新闻发言人制度，在新闻源头进行设置和引导，由信息的控制者成为信息的提供者，即便是遇到突发事件，也可以通过媒体准确地传达政府意愿，说服、动员公众与政府合作，共同解决危机，而不是采取低水平的 “控负”手段，导致危机深化扩大。

当然，为了达到这一目标，还须有相应的配套行动。在中国当前的社会环境下，一方面要进行政治体制改革，为传媒治理改革提供一定的社会空间；另一方面，也要注意对各级领导进行媒介素养培训，增加他们对媒体运作的理解和认知，消除那种由于不了解而产生的隔阂和提防，提高他们运用媒体的能力，才能更好地发挥媒体的作用。

对 “控负”机制的调整过程不会一帆风顺，它必将伴随着种种的不适应甚至痛苦。但是这不是反对改革的理由。正像托克维尔所说的那样，“为了能够享受出版自由提供的莫大好处，必须忍受它所造成的不可避免的痛苦。想得到好处又要避免痛苦，这是国家患病时常有的幻想之一”（托克维尔，1988，206页）。马克思也指出，“不耐心地对待自由出版物的短处，也就不可能利用它的长处”（《马克思恩格斯全集》第1卷，74页）。为了建设一个真正稳定与和谐的社会，必须让媒体成为社会真实信息的反映者、民众利益的表达者、公共权力的监督者和公共利益的维护者，“控负”机制也必须作出调整。2009年在中国举办的世界媒体峰会上，路透社总编史进德 （DAVID SCHLESINGER）表示，媒体的 “开放、透明和负责”，是构建 “一个真正健康、稳定和成功的体系的先决条件”。“所有有关方面必须帮助媒体，帮助社会。他们必须承认，虽然开放、透明和负责可能会引起一时的不快，有时还会让人难堪，但这些最终是值得的。”（席佳琳，2009）