传媒法律制度创新

五、传媒法律制度创新

市场经济是高度契约化的经济，法律制度以超越一切行为主体的强制力在相当大的程度上替代行政权力规范市场交易行为。中国传媒在向市场迈进中出现的以“寻租”为主要表现形式的腐败行为，欺诈、暴利等市场无序竞争行为，大众传媒领域失范行为的增多使其面临前所未有的信任危机，传媒领域强烈呼吁加快法律制度的建设。

上世纪90年代以来，全国人大、国务院和传媒主管部门相继出台了一系列的法律法规和规章制度，内容涉及传媒行为规范、内容管理、经营运作等诸多方面，对推动和规范传媒产业的发展起到了一定的作用。但必须看到，目前有关传媒的法律法规大多数属于下位法的“部门规章”，而部门规章及规章以下只能作司法参考而不能当作主要适用的法律依据，法律效力和时空范围十分有限。此外，部门法律还有一个重要的弊端就是有可能导致“公共利益部门化、部门利益法律化”。在某种意义上，政府一些部门的非正常利益诉求，其结果不仅是形成了事实上的利益集团，而且也企图形成只反映该部门利益的法律。法律人士表示：对于立法的“各自为政”，如果不加以遏制，将会影响法律体系的权威和有机统一。

传媒业是政府参与和干预很强的产业之一。但是，在现代法制国家，政府对传媒的控制方式应当以法律管制和经济管制为主，而不是直接的行政控制。一般来说，政府对商业传媒的法律管制，有三种方式：前端管制、中端管制和后端管制。前端管制指直接控制传媒以及与传媒直接相关产业的准入。通过市场准入制度进行管理，设定传媒市场准入条件和准入程序，在行政许可和注册登记两方面核准商业传媒的经营资格。中端管制主要是对传媒经营过程合法性的监督管理，比如，可通过企业年审制度对违法经营的商业传媒予以罚款、停业整顿和吊销营业执照等。后端管制指对违反国家有关法律、损害国家利益的传播行为或经营行为依法予以处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。^[70]

目前而言，传媒法律制度的创新最重要的是加强传媒立法，使传媒管理能够有法可依。柳斌杰指出，“今后政府的管理要完全按照市场管理的要求，确立自己依法行政的目标。政府过去是以审批为主的权力型政府，现在要转变成为大家办事为主的服务型政府，所以下一步政策要规范透明，依法行政，政府对新闻出版的干预和管理完全要依照法律，而不能像某些时候随心所欲。”^[71]传媒立法主要建立以《新闻法》《广播电视法》为核心，以行政法规为骨干，以部门行政规章为基础，以地方性法规和规章为补充的系统而完善的广播电视法律法规体系。^[72]胡正荣等学者也提出了未来20年我国媒介法制建设的总体战略构想：推进大众传媒政策法制化。即清理与评估现行媒介法律、法规和政策、摒弃人治、开展媒介法律编撰活动，逐步实现媒介政策的法制化，以适应“依法治国，建设社会主义法治国家”的法治建设目标。^[73]