行政主体主导的规划制度缺陷

6.3.2　行政主体主导的规划制度缺陷

1）　国家利益本位的规划制度安排

原有的规划制度安排是建立在假定政府行为追求公共利益的前提下。在国家利益本位的制度安排下，将政府利益等同于社会利益，规划制度中的基本内容为调节政府部门和不同政府层级之间的利益分配，而政府以外的市场和社会主体的利益诉求在一定程度上被忽略了。在国家利益本位的制度安排下，政府是作为市民利益的代表者，并以维护城市整体利益和城市公共利益、推进城市不断发展的城市所有者的姿态出现。市民并没有因不公平的利益分配而组织起来公开表态的权利和能力，或者说这些权利和能力被无形地剥夺了，因此，最广大的社会利益的发言权被让渡给城市政府，并认为城市政府能够很好地履行这一代言责任。规划制度在价值取向上的缺陷表现在规划编制、审批和管理方式等方面，规划管理中自由裁量权过度膨胀。比如现有总体规划所划定的各类用地性质和范围，“实质上意味着对不同区域发展的限制”，而这种发展机会的地域不均衡不一定能够得到有效的补偿，并且“在城乡二元差异悬殊的区域中，总体规划的终极蓝图实质上提供了众多的寻租空间”⁽⁴²⁾。

国家利益本位的规划制度安排反映了计划经济时期制度安排的“路径依赖”，同时也是当时以行政主体主导的单一空间利益结构的真实反映。作为城市规划法规制度的核心——《城市规划法》，制定于1990年，当时尚未确立社会主义市场经济的改革方向，因此城市规划法还保留了明显的计划经济的色彩。整部法律更像是技术条文，而对于规划主体的行为规范的约束并不清晰，尤其是对政府行为的规范尤其缺乏。具体体现在制度对行政主体的行为缺乏有效责任约束和偿付规则，行政主体所拥有的权力和责任不对等⁽⁴³⁾。在计划经济体制下，政府掌握空间资源的配置、规划建设和利益收益的一切权力，城市建设中的资源实质上都是在单一的计划体制内循回流转。因此，社会个体的利益依附于国家利益，保护国家利益就等于保护了个体的利益。

在国家利益本位的规划制度安排下，规划制度安排和调整往往是出于方便政府管理的需要，以是否有利于提高行政效率作为检验制度的主要标准。《城市规划法》是规划制度的法律基础，制度的价值取向又决定了一系列具体的制度安排。《城市规划法》规定规划的功能是：“确定城市发展规模和发展方向，实现城市经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设需要。”这实际上反映了规划制度的价值取向必然侧重于经济发展和现代化建设。基于效率指向的规划制度安排，反映了我国在改革开放初期经济增长至上的社会价值观，政府的合法性基础因此也转移到经济增长方面。在这种价值观的影响下，我国城市在发展过程中普遍出现了片面追求经济空间的不断增长，忽视人们日常生活空间，城市发展中抽象空间替代生活空间的情况。城市发展中的“GDP至上”、“城市形象工程”等就是这种价值观在实践中的折射。发展效率指向使得如何提高空间发展速度和规模成为主要目标，空间发展决策也以政府官僚为主导，城市规划以工具理性为决策提供技术支持。效率优先的规划制度安排，忽视了空间与社会的复杂过程，仅仅将空间作为追求利润的工具，以经济效益作为评估空间配置的根本标准。但是，空间不仅仅是社会发展的背景和“容器”，空间也生产了复杂的社会关系，空间的不公平反过来会加剧社会不公⁽⁴⁴⁾。如果按照自由竞争的原则，那些占据了经济、社会和文化资本的群体将占据有利的城市空间，实现其对空间利益的最大追求，以便更好地实现对资本和社会的控制，而社会中底层群体则被排斥到城市边缘和不利的空间位置，加剧城市空间分异，进而造成更剧烈的社会冲突，导致社会不稳定。

2）规划制度下行政主体的主导作用

国家利益本位的规划制度安排，使得政府在规划过程中起关键的主导作用。叶海卡·德罗尔（Yehezel Dror）认为，发展中国家政府对政策制定的影响要比发达国家大得多。他指出：“由于发展中国家存在的政策问题少，所以大部分政策问题都能进入政府内阁的议事日程。而且在发展中国家一般不存在专业性的文官系统，因而行政部门在绝大部分政策制定中都起到了核心作用。另外，发展中国家的权力更为集中，所以政务部门无需考虑建立政治联盟的问题，它们有更多的决策自主权。”⁽⁴⁵⁾权力具有自我扩张的本能，其边界难以构成有效的制约，结果必然导致政府可以作出具有更大政治意义和政策效果的决定。另一方面，政策制定与政策执行相互缠绕、不可分割，行政部门对政策制定具有很大的影响。中国政府决策过程的主导作用，用胡伟教授的界定，就是“当代中国的决策者是共产党领导层的权力精英，而国家的重大决策权只局限于领袖及党的领导核心手中，社会力量对于公共政策的影响力极弱，因而中国的决策模式是一种典型的精英决策。决策过程基本取决于权力精英的作用，特别是深入人格化权力结构的影响”⁽⁴⁶⁾。在这种政治环境下，地方政府的决策过程，包括城市规划制定实施的重大问题的决策也完全由政治精英主导。因而，城市规划实施成效也必然受到政府决策精英的个体人格影响，这种决策结果的社会影响力是很大的，因为“议行合一”的政府行政特色赋予决策者有着绝对的主导控制权。政府在规划制度安排中的主导作用主要表现在以下几个方面：

第一，政府在规划制度安排中集多重角色于一身。根据《城市规划法》和《南京市城市规划条例》，政府及其规划主管部门集合了规划编制的组织者、规划编制的审批者、开发许可的审批者、规划实施的监督检查者等多重角色于一身。这就使得政府掌握规划过程中各个环节的主导权，在各个阶段都扮演决策者的角色。

第二，规划制度赋予市级政府的规划行政权力过大，缺乏权力制衡。《城市规划法》赋予市级政府及其规划行政主管部门以城市规划编制权、审批权和调整权、修改权，以及立项参与权、行政处罚权、复议裁决权等权限。这实际上意味着市级政府及其规划行政主管部门的规划行政权缺乏应有的社会监督，自行编制、审批、调整和修改城市规划，缺乏应有的权力制衡。

第三，政府作为制度的垄断性供给者和制定者。在现有制度安排下，政府不仅在规划过程中居于主导地位，同时政府还是制度的供给者，而且政府可以根据需要对制度作出解释和调整。从我国政治体制的制度变迁看，基本上属于由政府推进的强制性制度变迁，在这种制度变迁模式中，政府作为制度的供给者倾向于选择更符合自身利益的制度安排。政府作为制度供给的垄断者，往往同时伴随着制度供给过剩和制度供给短缺。在制度供给过剩方面，表现为政府过度介入市场领域，通过设置市场准入和行政许可等方式谋取自身利益；在制度供给短缺方面，体现在制度安排中对主体行为规则缺乏清晰的界定，有意为行政管理者预留模糊空间，使得政府自由裁量权过大。

第四，规划制度对政治精英的行为并没有严格的限制，对他们的约束更多地来自基本政治制度，如党纪国法、民主规则等。但这些基本政治制度的内容是宽泛的、原则性的，并不能有效控制政治精英在规划过程中的空间利益行为。规划制度对政府精英空间利益行为的责任与权利的规制是高度失衡的，一方面他们拥有绝对的权威和决策权，另一方面则严重缺乏制衡其行为的监控和评估机制。制度安排的缺陷使得城市规划成为政治精英谋求其政治利益的工具和手段。

3）行政主体主导下规划调控的交易成本分析

行政主导的规划调控方式适用于利益主体结构相对单一的计划经济社会。在当前制度环境发生深刻变迁的背景下，基于计划经济体制的规划制度安排已经不能适应制度环境变化，体现为规划调控过程存在高昂的交易成本。新制度经济学认为，“交易成本”是衡量制度的有效性重要标准，交易成本越低，制度越有效。迈克尔·迪屈奇（Michael Dietrich）把交易成本分为三个方面：调查和信息成本、谈判和决策成本、制定和实施政策的成本⁽⁴⁷⁾。由此我们可以观察到当前城市政府在规划调控中具有较高的交易成本，具体表现为：

（1）行政主体内部存在较高交易成本

首先，横向上政府各部门之间缺乏有效的信息交流和沟通，也缺乏协调一致的行动机制。部门分割体制下城市规划部门与相关部门的政策冲突，典型地反映了部门之间围绕城市空间发展和发展所带来的利益分配存在高昂的交易成本。

其次，纵向上各级政府事权划分与空间利益不匹配，表现在责任与权利关系的不对等。比如城市规划的主要审批权集中在市政府和市规划部门手中，但在实践中，区级规划部门承担着大量日常事务的管理工作，掌握着更充分当地发展和需求的信息。这必然造成市政府在规划管理中由于信息不对称，无法做出真正反映地方发展实际的决策，也影响了基层规划部门的工作积极性。

第三，在纵横两个方向上，规划部门面临多重“委托—代理”的困境。在现行的行政管理体制下，市区两级规划部门在横向上向同级政府负责，在纵向上则接受上级规划部门的业务领导。如南京江宁等区还存在着分别由市规划局任命和区政府任命的两个规划部门负责人，造成在实际管理中的冲突。区规划局受区政府和市规划局的双重领导，而有的区规划分局在“人、财、物”上均由区政府管理，只是在业务上由市规划局领导。在领导负责制下，区规划分局的行政权力受区政府的制约明显大于市规划局⁽⁴⁸⁾。根据“委托—代理”理论⁽⁴⁹⁾，规划部门作为代理人，通常面对多个委托人，包括同级或上级的政府部门、上级规划管理部门、人大等，他们都试图影响规划部门的决策。通常委托人会给代理人强加一系列约束，而不是有力的激励机制，这样代理人就难以做出任何积极的业绩来⁽⁵⁰⁾。规划部门在面对多重代理人的情景下，就会造成其在实际工作中处于矛盾的焦点，有可能为了满足某个（些）委托人的短期利益和局部利益需求，而出现损害社会公共利益的行为。

（2）行政主体与外部利益主体之间存在较高交易成本

首先，行政主体主导的规划调控，依然沿用传统的依靠行政强制力管理模式。一方面行政主体自我假定为公共利益的代表者和执行者，另一方面忽视市场主体和社会主体多元化的利益诉求。在这种思维的指导下，往往将规划在现实社会中的运行假设为平滑的、无交易费用的理想状态。体现在规划管理中，假定“被协调的追随者理解信号并愿意服从这些信号。如果被协调的共同体是复杂的、大型的，那么这种信号就常常会被扭曲和漏失”⁽⁵¹⁾。因此，原有的规划制度没有为外部利益主体参与规划过程构建参与空间利益交易制度，公众对于规划的编制过程缺乏知情、申诉和表达的权利；同时没有预设畅通的利益表达渠道，例如在规划评审过程仍然排斥社会公众参与，只有少数专家参与论证。

其次，现有的规划制度安排倾向于将空间利益交易设定为行政体制内单项循环的过程。这不符合市场条件下利益主体的多元化的发展需要，也与造就民主化、透明化和高效率政府的目标相悖。这也是现有规划调控习惯依赖计划指令模式、依赖行政手段的弊端。同时缺乏有效的制度供给以调动市场和社会主体的力量参与城市建设，促进社会公共利益，以及协调他们之间利益冲突。

因此，行政主体主导下的规划制度缺位和错位造成了行政主体内部以及行政主体与外部利益主体之间存在较高的交易成本。