政治性规制模式强势主导（—）

我国传媒产业政治性规制模式的形成与变迁源自于特定的历史背景与社会系统，并有着区隔宣传与经营、保证经营市场化不影响宣传舆论主导权的规制目标。这一规制目标也在相当长的时间内成为中国传媒产业发展不能触及的政治红线。

（一）确保宣传舆论的主导权：政治性规制的目标

我国传媒产业的政治性规制既源自于一定历史和社会背景中对党的传统工作方式的延续和选择，也源自于计划经济时代的新闻政策以及对新闻传媒工具属性的认识。新闻媒体作为纯粹的事业单位，肩负着“喉舌”的政治宣传核心责任，国有制为唯一所有制形式，传媒业日常开支几乎全部依靠政府的财政补贴，传媒不必进入市场，也不存在市场失灵，一般规制经济学理论中为解决所谓市场失灵而进行的政府规制并无存在的基础。随着改革开放和经济体制改革路线的确立，党和国家的工作重心逐渐转移到经济建设上来，对传媒属性、功能的思考比之新中国成立初期尤其是“文化大革命”阶段有了巨大的变化，但“意识形态安全”优先仍是政府对传媒业尤其是新闻业管制的首要政策。

1981年1月，中共中央颁布了《关于当前报刊新闻广播宣传方针的决定》，《决定》强调新闻机构必须严格按照十一届三中全会以来的路线、方针、政策进行宣传，坚定不移地贯彻“双百双为”（百花齐放、百家争鸣，为人民服务、为社会主义服务）方针。

虽然新闻政策不再以阶级斗争工具为诉求，但作为意识形态宣传工具的基本诉求并未改变，并且这一准则始终主导着当时的传媒产业改革与传媒产业发展。究其原因，这一规制目标的形成源自于对传媒属性与归属问题的定位。

1.耳目喉舌：对传媒的角色定位

“喉舌论”作为我国新闻媒介的理论基础，深受无产阶级思想与近代中国政治家办报传统的影响。马克思、恩格斯对报刊使命的阐述成为我国论述无产阶级新闻政策时常援引的标准。马、恩认为，在对立的当权者与人民群众之间，报刊捍卫社会的任务就是不断地揭露当权者的黑暗，维护人民的自由，是人民精神的喉舌。^[2]列宁发展了这一理论，并进一步全面论述了无产阶级新闻媒介的“党性原则”。近代中国的政治家办报传统也处处体现出报纸是国家“耳目喉舌”的思想。这些思想在中国的无产阶级运动中被广泛引入和接受，在延安整风运动期间，确立了以“喉舌论”为主的党报理论。1942年4月1日，《解放日报》发表《致读者》社论，首次把党报的品质明确界定为“党性”“群众性”“战斗性”和“组织性”，^[3]集中地表达了党对传媒角色的定位。

新中国成立后，党和政府对传媒作为“耳目喉舌”的宣传工具角色的定位一直不曾改变，尤其是在“文化大革命”期间，传媒的这一角色表现得更加淋漓尽致。即使后来在国家工作重心转移到经济建设的大环境下，传媒作为宣传工具的这一角色定位也始终被保留。尽管不再使用“阶级斗争工具”的概念，但对传媒是党和人民的喉舌的性质与功能并没有发生本质上的变化。

在党和国家领导人的讲话中，不仅多次提出和强调新闻媒体是党、政府和人民的耳目喉舌，而且强调传媒产业发展的目标是增强这一喉舌的作用，传媒产业的市场化经营也绝不能削弱喉舌的作用。

传媒角色的定位决定了对传媒产业发展的定位与功能。因此，尽管党和政府支持新闻媒体走向市场化、产业化，但作为舆论宣传工具的角色不能改变，确保宣传舆论的控制权成为传媒产业的首要功能。正是基于这样的角色定位，我们就不难理解政府面对传媒业改革时的政策决策路径：传媒突破—政府评估—追认或禁止。这种评估就是以对传媒市场化行为是否损伤宣传舆论的控制权为标准的。

2.党管媒体：对传媒的归属定位

工具角色与工具归属是两个紧密联系的问题。“事业单位，企业化管理”凸显出的也是党和国家对传媒归属的定位。尽管传媒可以市场化，但作为事业单位的归属在相当长一段时间里是不允许被改变的。

从管理归属问题来看，我国传媒业的管理体制是一种双轨管理的体制，也就是除了将行政管理作为管理手段外，实际上还有着宣传管理，并且后者的管制更为核心，对传媒所起的管制作用更为重要。“党管媒体”是中国共产党自延安时期沿袭而来的办报理念与传统，在传媒市场化、产业化改革的一系列进程中，“党管媒体”并没有太多实质上的变化，即使20世纪90年代以后各传媒产业的部门规章开始建构并逐渐形成体系，党政双轨管理的体制也依然没有太大变化，而且以管理人事权控制编辑权成为“党管媒体”的一个重要特色。在中国特色社会主义的政治环境中，传媒业的多次改革都未曾脱离“党管媒体”这一根本的管理制度，因此无数次所谓的新闻改革或者新闻政策的边缘突破，目标并非实现传媒的理性价值，只不过是一次又一次地张大了传媒的工具价值。^[4]

在政治性规制模式下，中国传媒产业发展是在确保党和政府对宣传舆论控制权的前提下的有限度的市场开放。而且，这种有限度的开放还不是一种有序的开放，存在着各种尝试性的边缘突破以及各利益集团之间的博弈试探。因此，并非有序的市场化尝试为传媒产业发展中的市场失灵、低效埋下了伏笔。

（二）需要授权的市场化：政治性规制的手段

在传媒的角色定位和归属定位确立的前提下，传媒的市场化进程并非市场逻辑的主动选择。市场化是缓解国家财政压力的无奈选择，市场化进程中的一系列边缘突破行为只有得到“授权”才能实行稳定的制度化，产业政策也充满制度弹性。

1.对市场行为的评估与追认：对传媒市场行为的规制方式

虽然我们屡屡声称传媒的市场化是国家迫于财政的压力，才对传媒的某些市场行为进行让步，但也不能否认当时的社会背景，即国家正从原来高度集中的计划经济中逐渐脱离出来，整个社会都向着市场经济转型，传媒市场化也是这一国家转型战略中的必然选择。只是市场化的逻辑起点与体制改革的整体规划并未具备一条清晰与明确的路径设计，与其他领域的经济改革一样，是“摸着石头过河”，而对于传媒发展目标的建构却并非与其他领域的经济改革一样，而是有着明确的产业意识，因此，“事业单位，企业化管理”的这种一半产业、一半事业的体制就在国家面临财政压力的背景下确立了起来。国家无力支撑巨额的传媒运营费用，需要传媒自谋生路，国家能给予的唯一资源就是“政策资源”——以零星政策代替资金投入，以弥补资金缺口，如对刊登广告的确认、对企业化管理的默认。

1978年，包括人民日报社在内的八家新闻单位联合给财政部打报告，要求实行“事业单位，企业化管理”的混合型管理体制。财政部因无法全面填补媒体单位的资金缺口，同时也为缓解自身的经济压力，很快批复同意执行，并指定了试点单位。1979年4月，财政部颁发《关于报社试行企业基金的实施办法》，明确指示报社试行企业化管理模式。1979年，中央电视台作为试点单位试行“预算包干”的财政政策，采取“差额补助，结余留用”的办法，在获得财政保障的同时，也获得了资源收益后资金的支配权。“事业单位，企业化管理”是指新闻机构（报社）在保持其原有的所有制、政治立场、编辑方针的前提下，在经济管理体制上采取“企业化”的运作方针，自主经营、独立核算、自负盈亏、依法纳税。^[5]传媒可以从事一定的经营活动，用以提高职工的收入与福利待遇、改善办公条件与技术设备，其中最主要的就是广告经营活动的恢复。1979年1月4日，《天津日报》率先刊登了蓝天牙膏广告，这是“文革”后的第一则报纸广告；1月28日，《解放日报》也开始刊登广告，并刊登代理广告的通知。广告刊出后在社会上引起一片哗然，甚至还被当时有着极为强势的“左倾”思想者声称是资本主义向社会主义的又一种进攻，但主管部门并未做出表态。之后其他媒体也接踵而至迈出了刊登广告的步伐，甚至党和中央级的媒体也开始刊登和播出外商广告。媒体刊登广告的行为进行了三个月后，中宣部终于做出回应，肯定并确认了传媒业进行广告运营的行为，并将开展广告业务的前提设定为对外贸易的需要、对外文化交流的需要和增加外汇收入的需要。

当时任中宣部部长的胡耀邦指示新闻局洪一龙等人到新闻单位和国家工商局进行调查后起草了一个文件—《关于报刊、广播、电视台刊登和插放外国商品广告的通知》，该《通知》明确指出，“为了适应‘四化’建设和对外贸易发展的需要，促进科学技术交流，增进我国人民对各国情况的了解和增加外汇收入，各报刊、广播、电视台在刊登和播放国内产品广告的同时，可开展外国商品广告业务”。自此以后，广告经营活动终于得到确立并成为传媒市场化的一个重要标志。

这是中国传媒业的首次改革。和经济改革一样，这次改革首先是个体行为得到政府的评估与追认，然后再进行行业推广，新闻媒体在保持事业单位属性不改变的前提下，进行经营与管理的企业化改革。不过值得玩味的是，包括人民日报社在内的八家新闻单位并不是向当时的上一级主管部门打报告要求实行管理体制改革，而是向“财政部”提出要求并得到批复。其后相当长的时间里，政府对传媒业的制度供给都按照这样一种“个体评估—追认—行业推广”的模式：政府先是“按兵不动”，传媒业对现有制度进行突破，政府根据制度突破行为产生的实际效果对制度创新行为进行评估，然后以政策法规文件、领导讲话指示等形式做出表态，对既履行宣传职责又提高传媒自身经济效益的行为予以默认或追认，并在行业内迅速推广，对违反宣传职责的则予以通告批评或叫停、禁止。政策确认的逻辑是传媒业在完成“意识形态”宣传任务或保证“意识形态”安全的条件下，政府即授之以传媒产业发展的可能。

2.逐利与管制合力下的集团化：降低政治性规制成本的路径

中国传媒业的发展遵循着“渐进式边缘突破方式”的“成本最小化和收入最大化”的改革路径，在决不撼动原有传媒制度和传媒属性的前提下，局部引入市场机制，做新闻政策上的细微调整。传媒改革发展的方向、路径、速度等均在极大程度上取决于决策层的偏向与决策者的效用最大化。传媒业生存与发展的社会效益的增进也以核心领导者能获得更多的效用为前提。这一改革路径的选择具有极强的延续性，并在随后的传媒市场化、产业化进程中始终存在，譬如组建报业集团“很大程度上是基于报业集团能增加舆论引导的力度和有效性、利于管理的效用出发的”。^[6]

从1996年中宣部和新闻出版总署同意并批准广州日报报业集团成立开始，在一系列政策与试点工作的推动下，一个组建传媒集团的高峰期形成了。截至2003年年初，共成立了69个传媒集团，涵盖报刊、广播电视、图书出版等行业。大部分集团的组建是在行业分立的框架下进行的量的组合，但也有一些跨媒体经营的尝试。1996年挂牌成立的广州日报报业集团在“以报为本，依托集团，优势互补，多元发展”的思路指导之下，仅运行两年就兼并了多家报刊，形成“10报1刊”的规模经营。2001年颁布的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉的通知》界定了各类集团的性质：出版、报业、广电等集团被明确认定为事业性质，发行集团和电影集团则为企业性质。由此，资本运作也因各类集团的性质不同而有所区别：新闻媒体由国家主办，不吸收外资和私人资本；报业、出版、广电集团的新闻宣传部门可在新闻出版、广播电影电视部门融资；经营部门可成立公司，吸收国有大型企事业单位的资金，发行和电影集团则可在一定范围内吸收境外资本。同时，广电集团可以兼营报刊、图书、音像电子出版物和电影生产；电影集团可以制作广播电视节目，与电视台合办电影频道；鼓励报业集团、出版集团、发行集团实行强强联合。

传媒的集团化发展是产业化发展的必然结果，是我国政府和我国传媒的“公共选择”。^[7]自1978年广告市场重开以来，中国传媒产业化发展体现出对资本的渴求以及传媒资本对利润的追逐。集团化是传媒组织发展到一定阶段，在外部竞争与内部发展扩张的现实背景下，追求规模效益、提高抗风险能力的一种产业化发展的现实需求。不同于物质产品的生产，媒介产品的生产不会因为受众数量的增加而提高生产成本，反而会因为受众数量的增加降低成本，只要边际成本低于平均成本就能带来规模经济。同时，传媒集团内不同媒体之间分享同一信息资源，既可以减少信息采集费用，节约信息采集时间，也能使信息资源利用率得以最大化，并且当传媒集团拥有多种媒介形态、业务范围朝着多元化发展时，就可以创造范围经济。对政府而言，传媒集团化发展便于集中管理，从而降低管理成本与风险。以报纸行业为例，报业集团的组建一律围绕党报展开，不论党报经营状况如何皆被作为主报，其他一些业绩好的报纸被列为“系列报”，子报从属于党报，为党报服务。相关部门只要加强对党报的直接管理，就能实现对各子报的间接管理——既减少了管理环节、降低了管理成本，又能够继续强化舆论宣传的导向功能。广电业的集团化亦同此理，并且由于广电传媒的媒介特殊性，如电波资源的稀缺性以及广电传媒覆盖面广、影响力大等特性，使得国家对广电传媒的管制相比报业更为严格。

尽管传媒集团化发展的动力源于“媒体自身利益驱动”“传媒市场驱动”以及“政府行政导向”的合力，但集团组建的方式却并非完全遵循市场规律的兼并与重组，而是一种“中国式的传媒集团化”。^[8]考察20世纪以来世界范围内的传媒集团化的路径，几乎都历经了从单一媒体到多媒体、跨媒体的集团化、垄断化发展，包括集中、组并、整合等方式，这些方式都以资本为纽带，在市场中以各种方式实现资源的重新组配。中国传媒集团化发展的路径，则是通过以行政配置为主要资源配置方式来实现的一种超常规发展。^[9]我国传媒集团的形态还是单一形态的性质，实际就是同一区域里几个同类的媒介形态如报纸被行政力量捆绑在一起形成的“事业集团”。诸多学者都认为这种由事业单位行政改造而成、并不具备企业性质的传媒集团只是一种“翻牌公司”。传媒集团组建高峰带来了我国传媒产业资源在某种程度上的集中，运行效率也在一定程度上得到了提高，但是，因为传媒集团对地方行政体系的依附，组建初期的快速成长势能已近极限，市场活力也逐渐下降，传媒市场还未充分成熟便进入了内部体制制约下的发展瓶颈期。2005年，报业集团的广告增幅开始低于年度GDP增幅。

在传媒市场化并不充分的前提下，组建传媒集团是资源配置的重新组合，行政力量的介入大大加快了我国传媒集团的发展，降低了集团组建的成本，但并不能因此就以行政资源配置代替市场在资源配置方面的作用。所谓市场经济，本就要求市场是资源配置的核心，本质上是资本在市场内部靠自身驱动的流动而不是靠行政手段指挥的资本流动，如果不依赖市场力量而是依靠行政力量进行资源的组配，只会造成权力体系与既得利益集团的合谋，这极大程度上束缚了传媒的可持续发展。

（三）行政性市场垄断：政治性规制导致的产业困境

在传媒集团化经历了一个组建高峰和发展高峰之后，学界和业界的研究者纷纷意识到集团化战略的实际成效与预期效果之间还存在着相当大的距离。他们认为我国传媒集团面临一系列问题，如传媒体制阻碍重重，职能部门交叉重复，资产的归属并不明晰，跨区域、跨行业乃至跨媒体的发展受到重重限制与政策反复的影响；区域性或行业性垄断明显，传媒集团数量多但质量低，缺乏核心竞争力。归根结底，体制障碍成为传媒集团化发展的核心问题。同时，传媒在集团化的道路上追求的是经济效率优先的目标，导致负外部性的产生，减损了社会公众的福利。

1.政府的双重角色：行政垄断的主要根源

传媒体制包括管理机制、采编运作和经营分配等制度体系。传媒机构的微观管理机制、局部体制创新成为具体传媒集团发展的突破口，一些较早在市场诱导与政策支持下建立的广东几家报业集团的案例都充分证明了机制胜则传媒胜这一事实。然而，宏观体制规制层面的改革与创新远远落后于微观业务机制层面的改革，边缘资讯领域的改革远远超前于主流资讯领域的改革，增量传媒的改革远远超前于存量的改革。^[10]

集团化并没有带来传媒产业预期的可持续发展，反而因行政干预带来区域垄断和行业垄断。这两种垄断的结果不仅不能带来社会福利的增加，反而导致区域垄断市场内的过度竞争，经济效益与社会效益双双低下。

反思传媒产业的行政性市场垄断的形成，并不能简单用规制经济学理论的中“俘获”理论来解释，政府的规制机构并非被垄断企业俘获，而是因为政府既是“裁判”，同时又是“运动员”。

政治性规制下，政府角色的双重性是传媒产业行政性市场垄断的主要根源。政府角色的双重性是指政府机构既是传媒产业的规制者，又是传媒产业的所有者、管理者；政府机构既制订整个传媒产业发展的指导计划，又是这些指导计划的执行者。也就是说，政府不仅要帮助所属的传媒企事业单位谋取利润，还要满足规制机构自身的政治和经济利益。政府不仅很难从中立的角度抑制垄断，反而会选择垄断以实现作为执行者的经济效益和作为管理者的社会效益。

2.产业发展低效：政治性规制的产业困境

传媒产业在我国还属于发展很不成熟的产业，市场集中度低下，也缺乏核心竞争力，在全球化的传媒集团竞争中处于劣势地位。行政性市场垄断可以带来传媒产业短时间内的飞速发展，但终究缺乏持续发展的长效机制，具体表现为资源配置效率低下和市场机制的不健全。

（1）资源配置效率低下

市场集中度低下是我国传媒产业发展中的一个突出现象，传媒集团的组建目标之一便是治散、治滥、治差。散、滥、差造成的市场分散和重复建设在很大程度上影响了传媒产业的综合竞争力。

传媒集团化发展并未从根本上解决这种散、滥、差的传媒发展现实，表层原因是传媒产业长期受政府保护，缺乏竞争动力，深层原因却是因为行政性市场垄断带来区域垄断和行业垄断，阻止了区域外的资本进入，也拒绝了资本的有效流动。传媒产业可以凭借垄断地位和特殊政策将成本转嫁给消费者和社会，还可以因为垄断造成的信息不对称在广告市场中获取高额利润。因此，传媒产业的资源配置并非真正来自市场机制的驱动，大部分情况下是行政垄断的结果，资源配置不仅没有在市场运营过程中实现最佳或最有效，反而可能出现高投入低收益甚至资本流失的低效或无效状况。

（2）市场机制不健全

行政性市场垄断会人为设置市场壁垒，市场交易中也渗透着太多的非市场因素，限制了部分市场主体参与公平竞争的机会。

缺乏公平有序的市场环境的同时，传媒市场又没有合理的退出机制。处于行政性市场垄断格局中的传媒产业不能轻易退出，只能加重同质化竞争、破坏性竞争。传媒产业内部价格战、资源站、广告战频繁，产业规模小、运营成本高，市场秩序混乱，并且传媒产品的供需失衡、议价无序。

由于市场机制的不健全，靠行政手段确立的传媒市场结构难以平衡传媒资源和受众注意力资源的配置。资源浪费、市场失衡，以及由于区域资源不平衡带来的收入不平衡成为传媒产业发展的重要滞碍。

3.社会福利流失：政治性规制的根本困境

在政治性规制框架下，“社会效益与经济效益并重”是官方话语对传媒市场化步伐的规定。传媒产业的实践者也不断强调传媒集团的最高目标是实现社会效益最大化而非经济利润最大化，提升传媒产业的经济效益是为了扩大传媒产业的社会效益。

然而，行政性市场垄断导致的一系列产业问题与社会问题，一方面不能带来太多经济效益，另一方面也因不断损失社会福利而导致社会效益的难以实现。

行政权力原本应是借助国家强制力来保障、维护社会秩序和公共利益，从而增加社会福利的，然而，受行政性市场垄断背后各种不正当利益的驱使，以行政之力控制产品数量、质量与价格，干预市场甚至直接损害消费者合法权益的行为时有发生，如报纸、杂志发行的硬性摊派、在有线电视上强制推行数字电视等，这些垄断的直接后果是部分利益损害整体利益，滋生寻租与腐败，导致社会整体福利的流失，也与官方话语中的规制目标相去甚远。

整体上看，这一时期政治性规制模式重管制、轻调节，政府与市场之间并未建立一个科学的关系。