经济性规制模式缓步发展（—）

很多论据表明，我国新闻传媒领域的体制改革与国有企业改革之间有着巨大的相似性，如所有制问题、政治含义、外部的市场环境等，^[11]因此，国有企业改革的制度功能、制度选择与变迁、制度创新等研究对新闻传媒的体制改革也应具有参考和借鉴意义。国有企业改革的制度创新与选择有两种：一种是政府在国有企业改革的制度创新中处于主导地位，政府作为动力机制决定了制度创新的方式和选择方式，即由政府法令引起的强制性制度变迁；一种则是当事人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁，即诱致性制度变迁。^[12]如果说传媒市场化的确认、集团化发展等渐进过渡、边际调整的传媒制度创新是诱致性变迁，那么文化体制改革提出的转轨改制在明确传媒属性之后的一系列制度创新与选择的变迁情况并不能简单用诱致性或强制性变迁予以描述。

（一）文化体制改革——经济性规制模式的前提

文化体制是指具体的组织在对文化艺术、新闻出版和广播电影电视等领域从事的文化创作、生产、流通、消费等具体活动和运行过程的管辖、调控、处理的制度及方式方法的总称。^[13]文化体制体现的是一个国家文化与政治、经济之间的关系，文化体制改革是我国社会变革的又一重大举措。自党的“十六大”以后，文化体制改革的目标不断明晰，特别是2006年颁布的《中共中央国务院关于深化文化体制改革的若干意见》明确提出，要通过改革形成“科学有效的宏观文化管理体制、富有效率的文化生产和服务的微观运营机制、以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局和统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系；要形成完善的文化创新体系，形成以民族文化为主体、吸收外来有益文化，推动中华文化走向世界的文化开放格局”。在这样的目标框架下，推动文化产业更面向市场、激发文化事业的内部活力，建立健全适应社会主义市场经济的文化体制与运行机制，正确认识市场、发挥市场的资源配置作用成为传媒产业经济性规制模式的制度前提。

1.分类管理与分类改革为目标的制度设计

2003年的文化体制改革是一个系统的改革，国家对文化产业与文化事业“两分开”的指导思想不断强化（表3-1），首批确定的35家文化体制改革试点单位中，传媒系统就有21家，其中包括4家党报报业集团、4家经营性报社、7家出版集团和6家发行集团。作为我国传媒领域主管部门的国家新闻出版总署、国家广电总局也纷纷对文化体制改革做出回应。在保持党管传媒和舆论导向不变的前提下，将经营性产业从事业体制中剥离出来，进行企业改制和重组。文化体制改革的制度设计思路既要保证事业性传媒能充分履行舆论引导、组织宣传等社会职责，还要使产业性传媒实现真正意义上的市场化、规模化的发展，从统一均质到分而改之。^[14]

文化产业与文化事业的“两分开”是一次触及“产权”的深层探索与深度改革。具体到传媒行业，以新闻宣传为主的公益性传媒事业由政府主导其运营与发展，经营性传媒产业则由市场机制调节。政府不再以全能姿态主宰一切经济活动，而是转向提供公共服务和宏观管理。

表3-1　2003年以来相关改革文件^[15]

“两分开”的制度设计落实到具体的传媒改革实践中，体现出明显的分类尝试的思路：第一类4家党报集团以机制创新、增强活力为主，实施事业、企业“两分开”；第二类7家出版集团和4家经营性报社以体制改革为主，进行事业向企业的专制改革试验；第三类6家发行集团作为已经转制的企业，尝试建立现代企业制度和股份制改造。

无论是制度供给还是传媒实践回应层面，首先实现转制的是离新闻宣传距离较远的部门，如新华书店、图书类音像类出版社、电影制片厂和艺术院团等，然后是那些涉及剥离改制的部门，最后才是经营性文化事业单位需要转制的部门。作为意识形态控制的核心领域——广电传媒的体制改革还具有一定的滞后性，特别是传媒在混合型体制中获得巨大的市场垄断带来的高回报收益，更让其不愿意从原有体制中剥离出来在市场中“自由”发展。因此，在制度供给层面，广电部门对文化体制改革精神的学习调研活动如火如荼，涉及广播电视转轨改制的方案寥寥无几。^[16]在传媒实践层面，广电传媒仅仅以“制播分离”这一部分分离的现实路径选择来应对文化事业与文化产业“两分开”的宏观制度安排。实际上，制播分离并不是一个好的选择，因为它剥离了产业链的贯通，违背了产业发展的一般规律，与中国的以电视台为事业主体、以制作公司为企业主体的现实操作不符。^[17]这不仅是对“两分开”的一种误读，也给中国传媒的可持续发展带来了新的体制性障碍。

2.内部规则与外部规则共同推进的“产业规制”

正如前文所提，诱致性变迁或强制性变迁均不能简单揭示或界定文化体制改革的制度创新，也不能完全找到传媒体制改革的根本动力。我国传媒体制的改革并非单纯依靠政治权力机构来实施，传媒市场也未成熟强大到足以促成制度创新。文化体制改革背景下的传媒制度演进的动力，来自于两方面：一方面是传媒自主行动的市场秩序；另一方面是政府权力部门通过政治行为实施的外部规则。这两种秩序与规则不断冲突与调整的演进过程完成了我国传媒政策的建构。

自广告经营活动恢复开始，传媒重新进入市场，市场化运作方式成为传媒进一步发展壮大的主要手段。尤其是在传媒产业属性得到确认、市场主体地位得到提升之后，传媒企业不断寻求经营管理上的突破，经营策略、采编运作机制、分配与激励方式在少数传媒企业的实施中获得了其他传媒企业发展所没有的优势，这些策略与措施逐渐为其他传媒企业所接受或模仿，进而形成传媒市场的内部秩序。如报业集团化发展的广州模式、广电集团化发展的上海模式、数字电视发展的青岛模式，还有跨区域的传媒合并等市场行为，均是个体传媒寻求自身发展的自主行动路径，在传媒市场领域得到进一步的完善和发展，在某种意义上形成了某种传媒市场秩序——“具有适应性效率的新制度生存下来，成为一般性的内部规则”。^[18]

自发形成的市场秩序并不能完全消除传媒产业环境的不确定性，一方面我国传媒市场机制原本就不够完善，另一方面尽管市场经济制度是迄今为止最为有效的制度，但市场机制也不是万能的，再加上传媒行业与传媒产品的特殊性，政府建立传媒产业的外部规则成为必然。我国政府既是传媒的出资者，同时也是经营者和管理者；政府既要维护社会效益与公共利益，同时又要追求传媒带来的经济效益，并且还要确保舆论导向的掌控与意识形态安全。混合的身份与混合的目标，造成了传媒产业外部规则的复杂性。

伴随着公益性文化事业与经营性文化产业的分开，传媒产业的产业功能逐渐释放、产业属性基本确立，“中国传媒制度演进表现为以资本化为根本特征的传媒产权重新制度化的过程”，^[19]在内部规则与外部规则两种秩序的合意、冲突与调整的演进过程中缓步确立了我国传媒产业规制，并依照产业规范和产业法规来调适传媒产业与传媒市场。而且，制度、技术、产业组织和绩效之间是相互依赖共同演进的，也就是说，制度不仅仅用于解决竞争纠纷和市场失灵，更是塑造传媒市场可持续发展的基础途径。^[20]我国政府既需要以传媒市场机制完善、弥补市场失灵为目的的国家干预行为，又需要有计划扶持市场发育程度较低、需要高新技术支持的传媒产业，因此，在某一特定领域的产业规制也可以看作特殊的产业政策。^[21]

（二）建构普遍服务体系与有效市场——经济性规制模式的目标

微观规制行为是在一定目标指引下进行的，有着不同目标导向的制度选择或制度决策也不一样，经济后果也有差异。“当组织具有明确的目标时，这些组织才能更好地发挥作用。混淆不清的目标会引起混乱，而且在授权过程中，那些负责实施的人会有足够的相机决策权施加自己的偏好。”^[22]规制目标的转向引导着政府规制行为的演进。

1.普遍服务体系的建构：社会性规制目标的转向

社会性规制的目标与经济活动中的外部不经济问题有关。传媒产业生产或为消费者提供服务需要形成一种特殊的网络系统，才能收到纵向一体化利益和多样化服务的复合供给利益。同时，传媒产业，特别是广播电视产业，需要专用性强的技术设备和规模巨大的投资，并且传媒产业中的电波、电视资源具有稀缺性和公共资源属性，资源的使用者要承担一定的公共服务义务和责任，大众传媒向社会提供基本的信息服务并具有极为广泛的社会影响力，在传媒市场上表现为广泛的外部效应。传媒产业的这种自然垄断产业属性和网络型产业属性决定了政府部门对传媒产业的社会规制应确保传媒产品的公共产品属性，维护公共利益。

检视2003年以前我国颁布的传媒领域行政法规中关于确保传媒产品公共属性的相关话语表述我们发现，词语的选择与表达的框架高度抽象化、概念化，社会性规制的目标是一种笼统的社会效益。这些话语表达如表3-2所示。

表3-2　有关传媒产品公共属性的话语表述

续表

不难看出，上述行政法规高度强调传媒产品的社会效益，话语体系体现出比较鲜明的意识形态色彩，因此有学者在总结中国传媒产业规制既往状态时曾明确提出,“我们现有的传媒规制，以社会性规制为主，而社会性规制常常从控制的角度出发，把舆论导向作为传媒最重要的功能”。^[23]

自2003年文化体制改革启动，并提出公益性文化事业与经营性文化产业发展两手抓以来，传媒产业政策与传媒社会效益、公共利益相关的话语表述逐渐明晰，“社会普遍服务”的社会性规制目标逐步显现。

普遍服务是网络型产业如电信、电力、邮政等规制的基石，在传媒领域则与公共服务密切相关。经济学理论中把“普遍服务”界定为运营商为所有用户提供可承受的高质量基本服务的义务，或者以基准价格水平、确保对一个国家或地区所有人提供一定质量服务的义务。^[24]其核心宗旨就是普遍性原则与非歧视性原则，不过关于质量、价格、覆盖范围等没有给出精确的界定，留下了较大的政策空间，普遍服务目标的政策框架由政府设定。发展公共文化的最终目标是实现全体人民享受基本文化服务的均等权利，其主要的障碍是我国目前公共文化服务不均衡问题，如城乡不均衡、区域不均衡以及人群不均衡。具体到我国传媒产业的社会性规制目标，已形成和逐渐建构的政策框架倾向于非歧视性原则，以促进均衡发展。

（1）对农村地区群众的网络接入与公共服务

广播电视“村村通”工程、农家书屋工程均是基于普遍服务的社会性规制目标而大力加强建设的公共文化服务惠民工程。

广播电视“村村通”工程是原国家广电总局承担的较早展开的公益性事业。自“十一五”时期以来，相关的各项政策文件中，“村村通”工程都被明确作为“公共文化服务”的一项标志性举措。《全国“十二五”广播电视村村通工程建设规划》提出，“十二五”期间“村村通”工程建设的目标任务是，到2015年年底基本完成广播电视“村村通”工程建设任务，逐步改善服务农村的高山骨干无线发射台站基础设施条件，基本实现广播电视“户户通”。“村村通”工程建设的初衷固然是为弥补农村地区因贫穷和落后导致的缺乏接收广播电视的基础设施而展开的福利行为，然而纵观十几年发展的实质状况我们发现，正是因为在传媒以市场化为发展目标的浪潮中对资本的渴求与扩张，使地域偏远、收入低下的农村人口在电视的消费群体中越来越趋于弱势，成为资本“歧视”的对象。因此，广播电视“村村通”工程实现的是弱势消费群体对电视网络的普遍接入。在这一目标的驱动下，政策的制定与供给从与地方、部门政绩挂钩的强制性推行方式转变为加大工程建设资金投入、建立长效机制来弥补“普遍服务亏损”，从而确保该工程转变为公共服务体系中的重要构成部分。

同样，“农家书屋”工程也是由政府规划、组织和实施的一项农村文化建设的基础性工程。2006年发布的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》提出，支持农民群众开办“农家书屋”，并提出“政府资助建设、鼓励社会捐助、农民自我管理、市场运作发展”的相关要求，规划要求截至2015年，全国的建制村基本实现村村皆有农家书屋的目标。同时，在出版、发行、音像制品等产业领域中促进农家书屋的建设，推荐农家书屋的书籍、报刊和音像制品目录，促进发行集团与发行网点对农村售书实行优惠政策。

此外，原国家广电总局还发布了《农村电影公益放映场次补贴管理实施细则》，采用专项补贴的方式，促动并推进电影产业的普遍服务。

（2）公共图书馆与信息服务均等化

全国文化信息资源共享工程以及公共图书馆的建设是公共文化服务中信息服务均等化的重要举措，目的在于有效提升基层公共文化服务能力。全国文化资源共享工程目前初步构建了包括国家、省、市、县、乡、村在内的六级数字文化服务网络；2011年，文化部、财政部通过实施公共文化设施免费开放工作，实现了全国约5万所“三馆一站”免费开放设施空间场地、免费提供基本服务。

2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，该《意见》具体落实了构建公共文化服务体系的措施。作为《意见》附件公布的《国家基本公共文化服务指导标准》对公共图书馆的发展标准阐释得最为详细明确：各级公共图书馆（室）配备图书、报刊和电子书刊，免费提供借阅服务；各级公共图书馆（室）设施免费开放，基本服务项目健全；县以上各级政府按照国家颁布的建设标准在辖区内规划和建设公共图书馆；县级公共图书馆配备流动服务车；各级公共图书馆配备无障碍设施；县级以上公共图书馆从业人员每年参加脱产培训时间不少于15天。这一标准将以县级图书馆、文化馆为中心促进公共文化服务城乡均衡发展的措施明确到文件中，把城乡基本公共文化服务均等化纳入国民经济和社会发展总体规划及城乡规划中。

（3）对儿童权益的维护与公共服务

早在第二次世界大战后，联合国公约中就提出过儿童媒介保护的规范。传媒规制中对于儿童权益的保护有两个方面：一是保护儿童享有接近、参与媒介和从媒介获取有益信息的权利；二是保护儿童在媒介接触中免受成人世界侵害的权利。美国的传媒规制中保护儿童免受媒体负面内容侵害的政策是较为完善的，^[25]包括三个方面的监管：一是政府，包括立法、司法和行政机构的监管；二是公民及公益团体，他们通过舆论等力量促进相关法规的制定；三是行业协会的自律机制和媒体的自律机制。^[26]通过内容分级制度、节目播出时段与质量、儿童网络使用安全服务等手段，确保儿童尽量与成人世界中的不良信息隔绝。

我国也有相关法律法规保护儿童免受不良成人信息的侵害，《中华人民共和国未成年人保护法》规定：“制作或者向未成年人出售、出租或者以其他方式传播淫秽、暴力、凶杀、恐怖、赌博等图书、报刊、音像制品、电子出版物以及网络信息等，由主管部门责令改正，依法给予行政处罚等。”^[27]我国传媒产业规制对未成年人传媒产品的把关主要是内容控制，即进行备案与审批制度。在其他传媒产品的内容规制中，也明确限定不得传播淫秽、暴力、凶杀、恐怖、赌博等不良信息。但是不良信息的标准并没有明确限定，处罚力度的弹性也较大，执行过程中缺乏约束力，与其说是对儿童权益的保护，不如界定为对传播内容、不良信息的管控。在国家新闻出版广电总局公开的政策法规中，明确涉及传播不良信息内容、侵害儿童权益而受到处罚的文件数为11条，发展未成年人文化事业的激励性政策为51条。

我国现行传媒政策中对儿童权益的维护更多倾向于对儿童的文化公共服务，包括优秀图书、优秀音像制品、优秀电影、优秀动画片的推荐、审批和推广，对生产儿童文化内容的传媒企业予以政策鼓励和资金扶持。

从本质上看，这种方式也是为了限制传媒产业在资本扩张中对儿童消费的歧视行为，因此也属于普遍服务的范畴。

（4）保护少数民族、特殊语言的公共服务

支持、鼓励传媒产品的生产兼顾少数民族、特殊语言的政策导向与对农村人口、未成年人的文化公共服务的目标与诉求一致。在政策供给的分布上，对农村消费者、未成年消费者的非歧视性服务要求已经逐步体系化，在新闻出版、音像制品、电影、广播电视等不同的传媒产业中逐渐提出一系列的支持性政策，并确立了制度化保障。鼓励、扶持少数民族文化产品的创作生产，提高汉语和其他民族语言的节目译制水平，建立特殊群体的文化阅读（如盲人读物）等公共服务已在“十二五”文化改革发展纲要中予以明确提出，虽然在政策落地方面还落后于农村消费群体和未成年人消费群体，但体现出了社会性规制的目标取向。

《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》明确提出构建公共文化服务体系：

按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，以公共财政为支撑，以公益性文化单位为骨干，以全体人民为服务对象，以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容，完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。推动跨部门项目合作，统筹规划和建设基层公共文化服务设施，坚持项目建设和运行管理并重，实现资源整合、共建共享。加强社区公共文化设施建设，把社区文化中心建设纳入城乡规划和设计，拓展投资渠道。完善面向妇女、未成年人、老年人、残疾人的公共文化服务设施。推进国家公共文化服务体系示范区创建。制定公共文化服务指标体系和绩效考核办法，明确服务标准和服务规范，加强评估考核。

公共文化服务体系的构建指导，明确地切合了普遍服务中要求向各类群体和地区包括低收入群体、残疾人、老年人以及偏远的地区和村庄提高服务的宗旨。一般市场中的经营者出于对利益的追逐，会尽量规避为高成本或低需求的消费者提供高于收取价格的服务，但为促进国家的整体福利水平、调节传媒产业的外部性、消除区域间的经济和文化差异，政府有责任强制推行普遍服务政策，要求市场主体履行义务。

2.有效市场的建构：经济性规制目标的转向

某一产业的经济性规制目标是从属于国家宏观经济管理目标的，通常来说，经济增长、物价稳定、科技进步、人民生活水平改善、充分就业、保持国际收支比例平衡等是我国宏观经济发展的目标。在具体的产业领域中，按照日本学者植草益的归纳，经济性规制目标包括四个方面：实现资源的有效配置、提高企业内部效率、避免收入再分配、实现企业财务的稳定化。

在媒介融合背景下，很多国家积极调整产业规制，在立法的基础上积极放松经济规制，成立独立的监管机构，规制目标的主要导向从单纯的反垄断转为效率优先。

中国传媒产业规制对媒介融合的回应比较缓慢，规制政策设计仍采取分行业推进的方式。经济性规制的理想目标是解决市场失灵问题，但是传媒产业的现实发展环境是，我国传媒市场并未完全发育成熟，还未能实现通过市场进行资源的有效配置。因此，中国传媒产业规制的目标一开始便是以行政手段促进资源的有效配置，规制的实际目标是为传媒产业吸纳更多的资本投入，某种程度上是以往缓解财政压力的制度的延续。落实到微观规制政策方面，最大的体现是对非公有资本的准入态度时松时紧，对具有媒介融合、区域合作的市场活动的壁垒时开时关。从2005年提出鼓励和支持非公有资本进入传媒产业中的非核心领域开始，到2009年颁布《文化产业振兴规划》、2012年颁布《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》等文件，宏观政策层面一再提出鼓励民营资本、外资进入政策许可的文化产业领域，参与国有文化企业的股份制改造。但在实际落地的微观政策层面，非公有资本进入传媒产业还存在着诸多制度性障碍和限制。到目前为止，只有演艺业、出版发行、报纸杂志、音像制品等传媒产业的发行放映等传输领域对非公有资本的进入限制在逐渐放松。而传媒内容生产的核心层面，尤其是社会覆盖面最大的广播电视领域，无论是内容生产还是渠道传输，都没有具体的政策支持非公有资本进入，至于承载着舆论导向、宣传职能的采编部门更是被严格限制，其涉足资本市场、商业项目开发的冲动只能不了了之。

市场结构是反映一个产业的市场竞争与市场垄断关系的概念，是特定市场中企业和企业之间在数量、份额和规模上的关系，衡量的因素包括市场集中度、市场进入壁垒、产品差别化等。不少研究者根据市场集中度的计算指标研究认为，我国传媒市场结构并不均衡。市场结构不均衡会对产业的盈利水平、竞争活力和产业升级产生不利的影响。有效的市场结构需要的是规模经济与竞争的协调，既能实现短期均衡，也能实现长期均衡。^[28]从他国经验来看，有“市场主导型”和“政府主导型”两种演进模式，市场主导型优化市场结构的力量源自市场竞争的自发性，政府主导型则依靠政府相关政策来驱动市场结构的调整。我国传媒市场结构的演变一直由产业政策变迁主导，而不是由市场的内生动力主导。调适与建构传媒产业市场结构，是我国传媒产业政策主导传媒集团化后的重要经济规制目标，这是一个不断演进变迁的系统过程。

（1）从行政垄断向市场导向的缓步发展

传媒领域的行政垄断是一个历史沉积的结果。自计划经济时代开始，传媒产业的数量、规模、进入壁垒等完全受中央和地方相关行政机构的计划控制，市场被抑制和排斥，更谈不上市场机制的作用了。改革开放以后，传媒市场重开、广告经营进入轨道，但对传媒经营的重视远不及新闻宣传，政治原因导致的行政垄断是传媒产业的重要特点。在行政权力的主导下，区域垄断、门类垄断、行业垄断成为传媒行政垄断的重要表象。区域垄断影响了传媒产业经济的统一性和竞争性；门类垄断源自于不同传媒对应不同的主管部门，管理机制差异大；行业垄断则是由于传媒领域属于国家严格管理的意识形态领域，几乎被隔绝，采取封闭式发展，与其他产业之间缺乏互动融合。在行政垄断的主导下，传媒产业市场结构既不是市场竞争的结果，也不靠技术创新、效率提升和控制成本来维持，而是通过国家投资、国家委托相关行业部门经营管理形成的结构形态，是由行政力量阻止进入、限制竞争来维持既有的市场结构形态。

集团化运作与事业、产业“两分开”让传媒市场的行政垄断开始松动。尽管20世纪90年代后期开始的传媒集团化运作也是在行政力量的主导下推进的，但做大做强、资本扩张毕竟也是传媒经营者的重要目标之一，传媒市场结构出现明显变化。以都市报为典型的一些市场化运作较为成功的媒体不断扩展市场规模，市场集中度发生变化。有研究者对近30年中国传媒产业市场集中度和市场结构进行研究，得出结论：我国传媒产业各个分支产业的市场结构、集中度变化趋势虽然不尽相同，同一产业也会存在波动，但总体上呈提高的趋势。

各类传媒集团的组建带来资源的集中、市场力量的增强，以及公益性文化事业与经营性文化产业分开的分类改革思路，进一步从制度层面确保了传媒产业市场主体的培育，使供求机制、价格机制、竞争机制等发挥作用成为可能。跨区域、跨媒体、跨行业兼并的制度放松进一步促进了传媒产业市场结构的适度集中、资源配置效率的提升和竞争的加剧。行政力量逐渐偏向宏观规划与指导，市场导向力量不断提升。

（2）制度性进入、退出壁垒的放松、调整与有效市场的形成

制度性进入与退出壁垒是一种外生性壁垒，指政府相关部门通过法律或行政手段强制性地限制新厂商的进入与退出，也是影响传媒产业市场结构变化的重要因素。制度性进入壁垒一直是我国传媒产业进入壁垒过高的重要因素，政府相关行政主管部门制定各种许可条件对传媒的机构进入、业务进入和资本进入、流动性进入等环节进行限制。

从我国目前传媒产业政策的设计来看，进入壁垒循着逆向的产业链开始有了放松趋势。除机构进入仍保持较强的限制性，流动性进入限制不断调适、松紧不定外，业务进入和资本进入的放松趋势渐趋明显。

机构进入是指依据相关法律法规，批准传媒机构法人或分支机构的设立。传媒特别是报纸和广播电视是舆论宣传的重要渠道，我国一直通过进入许可制度实行严格的进入审批和把关，采用有限准入和市场划分制度，如报刊出版许可登记制度，以“广播电视系统外无台”和四级办台、接力覆盖为原则开办广播电视机构报批制度。我国传媒产业不同行业的机构进入管制模式不完全相同，但从总体上来说都比较严格，被研究者称为“刚性进入壁垒”，即想要进入市场的资本和企业根本无法突破的进入壁垒。　但这种刚性进入壁垒并非一成不变，自“十一五”规划后，我国出版产业、音像制品产业和电影产业的机构进入限制明显松动。

业务进入是指在保证文化安全、加强舆论导向与优化产业布局等原则指导下，批准传媒机构的业务范围或者开展新的业务范围。传媒产业各子产业之间的业务进入壁垒差异较大，如传媒娱乐、报纸发行、出版物印刷、广告经营等业务领域的准入管制较少并有进一步放松趋势，文化产品进口业务也进一步放松。总体来说，接近意识形态的领域进入壁垒依然较高，边缘性经营业务的进入放松趋势日益明显。

资本进入是指在政策许可范围内，传媒业外资本以及外资有条件地进入传媒市场。在制度推动下，我国传媒产业部分领域已经对外资和民营资本放开，这是传媒产业进入壁垒降低的一个重要表现。

流动性是指在位传媒的资源流动。流动性进入的限制目前处于政策的不断调整期。长期以来，我国传媒产业条块分割现象严重，归口管理和属地管理之间的矛盾限制了传媒产业的跨媒介、跨区域、跨行业经营，展开难度较大。2003年《治理党政部门报刊散滥和利用职权发行实施细则》提出，报业集团、广电集团和出版集团可以作为脱钩报刊的主动接收主体，进一步明确了广电系统可以办报刊的原则。但在2005—2009年之间，有关跨媒介、跨区域、跨行业的准入政策时紧时松，反映出政策设计自身处于不断调适过程中。

传媒产业的退出机制尚在尝试中。以往传媒市场化运作中最突出的一个问题就是缺乏市场退出机制，一些传媒企业持续多年亏损却因政策原因依然在市场中生存，耗费了大量资本和资源。2007年，新闻出版总署开始研究报刊市场退出机制，并于2008年开始在辽宁、河北启动试点尝试。2010年，报刊分类改革启动，开始在全国范围内实施报刊质量评估和退出机制。这是优化市场结构的前提，报业市场退出机制的成功也可以为传媒产业其他领域的市场退出机制的建构提供借鉴。

（三）剥离产业价值链——经济性规制实施的现实瓶颈

2003年12月，国务院颁布了《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定》和《文化体制改革试点中经营性文化事业单位转制为企业的规定》两个重要文件，这两个文件的颁布意味着传媒改革从运作机制的调整发展为传媒体制的实质变革。文件规定了公益性文化事业和经营性文化产业的分类改革试点，文化产业资源的配置由以政府为主转向以市场为主的取向十分明确。

政府与有关职能部门提出了传媒分层管理的思路。对于党报、党刊以及社会公益性强的传媒采取国家主办、实行新的事业体制的方式，即投入仍然由国家完成，但为了保证投入的效率进行灵活的体制调整，坚持做到“养事不养人”。再具体一步就是，科学划分传媒的宣传业务和经营业务，实行宣传和经营“两分开”，把经营性业务和产业从事业体制中剥离出来，转制为企业，为主业服务。对于经营性传媒则逐步建立规范的现代企业制度，加快产权制度改革、实现产权多元化。作为一次改革设计的理念，不得不说是中国传媒产业改革和传媒发展进程中的一大亮点。

然而，相关制度的供给并未跟上目标设计的脚步。国家投入的事业传媒，如何“养事不养人”，如何保证投入的效率，成为值得思考的问题。按照完全国有的概念，这类事业单位似乎并不需要考虑市场竞争，只要完成宣传目标即可，但是政府又显示出不能完全负担事业单位运营成本的姿态。要求被改制的经营性传媒企业原本从属于行政性市场垄断的事业集团，享受着垄断带来的巨大资源，一旦被完全剥离走向市场，失去行业垄断和区域垄断的庇护，其发展能力必然大大萎缩。因此，从制度供给的对象角度来看，由于政策安排的不清晰与逐利的必然考虑，传媒领域实质性改革的步伐非常犹疑。最终，报业以采编与经营分开、广电业以制播分离为应对，来实现文化体制改革设计中公益性文化事业与经营性文化产业分开的理念。^[29]

采编与经营分开、制播分离当然不是“两分开”后才提出的举措，早在20世纪90年代就已经开始有所尝试，但只是作为运营机制改革的尝试。采编与经营分开、制播分离并不应当是“两分开”思路的选择，因为“两分开”是产业属性的分开、产业组织的分类运营，而采编与经营、电视节目的制作与播出均是产业价值链上相扣的环节，如果粗暴地将其分开只会导致市场的割裂。

从产业价值链的角度看，采编部分和节目内容的制作不能创造经济价值，也不能实现经济价值的增值，而发行、营销、广告、播出等部分经营性业务和产业渴望追求经济价值的创造和增值，却又没有可以创造价值和增值的核心源泉。无论是对国际性成熟的传媒产业还是本来发育就不充分成熟的中国传媒而言，多元化经营都只能是愿景，是不现实的。传媒创造价值的核心根源仍然是内容的创造。

传媒市场被割裂，必然谈不上通过市场实现资源的优化配置，也就是原本属于市场自身运行解决的问题变成了靠政府解决，这是规制的越位，是违背传媒发展市场规律的。

【注释】

[1]黄玉波：《中国传媒产业的“政治性规制”及其变迁研究》，见武汉大学媒体发展研究中心编：《中国媒体发展研究报告2009年媒体卷》，武汉大学出版社2009年版，第239-246页。

[2]《马克思恩格斯全集》第6卷，人民出版社1961年版，第275页。

[3]陈建云：《中国当代新闻传播法制史论》，山东人民出版社2005年版，第25页。

[4]夏倩芳：《党管媒体与改善新闻管理体制——一种政策和官方话语分析》，《新闻与传播评论》2004年第1期。

[5]唐绪军：《报业经济与报业经营》，新华出版社2003年版，第111页。

[6]吴高福、唐海江：《路径意识与新闻体制改革的演进论》，《湖南大学学报》2003年第1期。

[7]冉华、梅明丽：《中国传媒集团化发展的历史检讨》，《　江西社会科学》2005年第5期。

[8]陈昌凤：《中国传媒集团发展的制度障碍分析》，《　新闻与传播评论》2003年第1期。

[9]冉华、梅明丽：《中国传媒集团化发展的历史检讨》，《江西社会科学》2005年第5期。

[10]喻国明：《当前中国传媒业发展客观趋势解读》，《现代传播》2004年第2期。

[11]吴高福、唐海江：《路径意识与新闻体制改革的演进论》，《湖南大学学报》2003年第1期。

[12]林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，《财产权利与制度变迁》，上海人民出版社、上海三联书店1994年版，第374页。

[13]卢娟：《文化体制改革：主体重塑与分类运营》,中国建材工业出版社2008年版，第5页。

[14]张良：《论文化体制改革的分析框架建构》，《理论与现代化》2014年第1期。

[15]本文所有政策文件信息均来自原国家新闻出版总署、原国家广电总局官方网站信息公开查询系统。

[16]原国家广电总局官方网站与“文化体制改革学习、调研”相关信息达到910条，涉及“文化体制改革方案”相关信息仅有3条。

[17]尹鸿：《“分离”或是“分制”?——对广电制播分离改革的思考》，《现代传播》2010年第4期。

[18]吴高福、唐海江：《路径意识与新闻体制改革的演进论》，《湖南大学学报》2003年第1期。

[19]周劲：《转型期中国传媒制度变迁的经济学分析——以报业改革为案例》，《现代传播》2005年第1期。

[20]喻国明、戴元初：《传媒规制的应然与实然——以美国1996年电信法为标本的解读》，《新闻与写作》2008年第3期。

[21]苏东水：《产业经济学》，高等教育出版社2000年版，第337页。

[22]〔美〕斯蒂格利茨：《促进规制与竞争政策：以网络产业为例》，转引自《中国规制与竞争：理论和政策》，社会科学文献出版社2000年版，第361页。

[23]强月新：《中国传媒市场研究：理论与实践》，武汉大学出版社2012年版，第132页。

[24]李志：《电视产业的经济性规制研究》，华中科技大学博士学位论文，2006年。

[25]张钢花：《美国儿童媒体保护政策及其启示》，《社会科学论坛》2012年第12期。

[26]陈昌凤：《美国传媒规制体系》，清华大学出版社2013年版，第300页。

[27]国务院法制办公室编：《中华人民共和国宪法典》，中国法制出版社2016年版，第126页。

[28]陶喜红：《中国传媒产业市场结构重构》，《中南民族大学学报》2010年第5期。

[29]通过对现有文献的调研，业界与行业管理部门均在各种文章、讲话中提出采编与经营分离、制播分离是在“两分开”的框架下进行的对应改革实践。只有学界对制播分离、采编经营分离持审慎的态度。