规制与规制类型

第一节　规制与规制类型

一、规制的含义

规制（Regulation）是指政府对私人经济活动所进行的某种直接的、行政性的规定和限制。规制可分为不同的类型。植草益把规制分为间接规制和直接规制两种:间接规制主要指对不公平竞争的规制，即司法机关通过反垄断法、民法、商法等法律对垄断等不公平竞争行为进行间接制约；直接规制是指由行政机关和立法机关直接实施的干预行为，直接规制又分为经济规制和社会规制两种。经济规制（Economic regulation）主要包括对价格、市场进入和退出条件、特殊行业的服务标准的控制，也包括公用设施管制（通信、电力、天然气、供水）以及其他的产业管制（运输、金融、电台、电视台）。另一类是社会规制（Social regulation）。这类管制用来保护环境以及劳工和消费者的健康和安全。它的有关规定可用以矫正经济活动所引起的各种派生后果和外部性问题，明显的例子有:净化空气、净化水源、实现核安全、保证药物和交通安全等活动计划。政府规制企业的措施有两类:一是价格管制；二是限制新企业进入。规制价格的方法主要有三种:成本加价法、收益率法和最高限价法。限制新企业进入的原因是要使垄断企业能向公众提供“人人有份”的公有事业服务，保证收费平均化。各工业发达国家规制公用事业行业的历史很长，积累了丰富经验，也得到了许多宝贵的教训。首先，政府必须经常注意规制措施的副作用，探讨矫正的方法。例如，各种规制价格的方法都可能使企业对消费者的需求不敏感，对提高服务质量和降低成本不感兴趣。探讨中的补救办法有:一是使规制价格的调整制度化；二是在计算收益率时考虑企业的经营绩效。前者是说规制价格的调整应当有固定的期限，以便企业在前后两次调整的间隔期间有计划地增加投资、降低成本、增加利润，让企业尝到这样做的甜头。后者指的是根据公众对公用事业服务的意见，由政府对企业的服务质量和经营状况定期加以评定，根据评定结果调整收益率的估算值，以鼓励企业改进管理和服务，另一种副作用是企业的投资行为可能因实行收益率法基础上的价格管制而扭曲。由于合理收益率的估算基础是投资额，管制下的企业就可能有意使用资本密集程度高的生产技术，人为扩大投资额和经营额的比例，使投资收益率看起来偏低，这就是所谓的“阿佛奇—约翰逊效应”（Averch-Johnson effect）。另外，当技术进步发展时，企业的账面资本额高于其实际资本额，管制下的企业就会试图人为地拉长资本折旧期限，避免风险性的技术革新投资，以利用旧资本压低账面上的收益率。这就是所谓的“福来姆效应”（Flemm Effect）。其次，经济规制的成本不可忽视。不但政府要花费人力物力监督企业经营，企业经理也要应付政府的审查和烦琐的司法程序，从而经济管制的效果往往并不如原先所设想的那样理想。经济规制是不得已而为之的措施。

因此，实行规制必须十分注意行业性质，否则，判断决策失误，将导致事与愿违的结果。当行业性质因技术进步而变化时，规制措施也要相应改革、调整。无论经济规制，还是社会规制，因规制的主体都是政府，从而统称为政府规制。政府规制的作用在于提高效率，确保稳定，促进平等。提高效率的作用，主要针对微观经济领域的市场失灵而言，确保稳定和促进平等的作用，主要针对宏观经济领域的市场失灵而论。此外，政府不仅要为社会提供一种使市场经济得以正常运转的法律框架、规章制度和运行规则，而且要充当市场经济中的裁判员和调节者，还要通过政府的投资和消费，以市场交易主体的身份与厂商和公众发生政治经济联系。从这个意义上说，政府规制体现着政府、公众与厂商三者之间的复杂利益关系，政府规制过多、过少或方式不当都会对厂商产生影响。因此，对于政府规制，经济学家历来褒贬不一，规制政策的实施也是曲折反复的。由于市场或政府皆非万能，现代市场经济的有效运行，要求市场机制与政府管制有机结合和互补。照此推理，对于工业产业发展与管理，也就要求规制与放松规制的交替使用和灵活运用。只有这样，规制与放松规制管制才会在电力、铁路、航空、电信等公用性事业产业的改革发展中发挥应有的理论和实践指导作用。

二、规制理论的演进过程

规制理论与产业组织理论相伴相生，因而产业组织理论的发展历程实际上也反映着规制理论的演进过程。一般认为，规制理论的演进过程经历了如下三个阶段:

（一）规制公共利益理论（Public Interest Theory of Regulation，PIT）

规制公共利益理论产生的直接基础是市场失灵。^[1]市场经济一般会在如下领域出现失灵情况，如自然垄断、人为垄断、外部效应、信息不对称等领域。在此情况下，政府规制便具有潜在合理性。在自然垄断情况下，进入规制只允许一个厂商进行生产，这符合生产效率的要求，而价格规制能约束厂商制定出社会最优价格，这符合资源配置效率。所以，对自然垄断的价格和进入规制有可能获得资源配置和生产双重效率。在外部性存在的情况下，增加对消极外部性的税收征收，补贴积极外部性，这都可能导致倾向社会偏好的资源配置状态。总之，当市场失灵出现时，从理论上讲，规制有可能带来社会福利的提高。如果自由市场在有效配置资源和满足消费者需求方面不能产生良好绩效，则政府将规制市场以纠正这种情形。这暗示着政府是公众利益而不是某一特定部门利益的保护者，将对任何出现市场失灵的地方进行规制。欧文和布劳第根将规制看做是服从公共需要而提供的一种减弱市场运作风险的方式，也表达了规制体现公共利益的观点。

理查德·波斯纳（Posner，1974）将规制公共利益理论的前提条件陈述为:“一方面，自由放任的市场运行特别脆弱且运作无效率；另一方面，政府规制根本不花费成本。”如果公共利益理论相当正确的话，政府则应在广泛的产业范围内实施规制政策:即自然垄断和人为垄断、外部效应、信息不对称等领域。规制公共利益理论意味着政府会对市场失灵进行规制以使市场尽可能地达到竞争性方案运作。当成本或者需求条件发生变化、市场失灵被排除或被减少以使放松规制成为社会最优时，放松规制即会存在。

（二）规制俘获理论（The Capture Theory，CT）

规制俘虏理论认为:规制的提供正适应产业对规制的需求（即立法者被规制中的产业所控制和俘获），而且规制机构也逐渐被产业所控制（即规制者被产业所俘虏）。规制俘虏理论的基本观点是:不管规制方案如何设计，规制机构对某个产业的规制实际是被这个产业“俘虏”，其含义是规制提高了产业利润而不是社会福利。

规制俘虏理论与规制历史极为符合，因而比规制公共利益理论更具说服力。尽管如此，规制俘虏理论同样面临与规制公共利益理论相同的批评，如没有坚实的理论基础，原因在于规制俘虏理论并没有解释规制如何逐渐被产业所控制和俘虏的。受规制影响的利益集团有很多，包括消费者、劳动者组织以及厂商，为何规制受厂商控制而不是受其他利益集团的影响？规制俘虏理论的最初形式并没有对此提供某种解释，它只是假设规制是偏向生产者的。

规制俘获理论建立在下列三个假设上，第一，所有的利益各方包括自然垄断产业、立法者、管制者甚至消费者等都是纯粹的经济人，也就是说，都是收益最大化的追求者。第二，所有利益各方都具有理性的预期。第三，规制是没有成本的。由于这三个假设，规制俘获理论的结论只能作为一种极端的推论。另外，它受到的最大挑战是不能说明为什么有些产业最初是被规制的，而后来又被放松规制这一客观现实。规制俘获理论认为，政府规制是为了满足产业对规制的需要而产生的（即立法者被产业所俘获），而规制机构最终会被产业所控制（即执法者被产业所俘获）。这一理论的最大贡献者斯蒂格勒于1971年就指出:“经济规制的中心任务是解释谁是规制的受益者或受害者，政府规制采取什么形式和理论规制对资源分配的影响。”他通过完整的研究得出了受规制产业并不比无规制产业具有更高的效率和更低的价格。1976年，佩尔兹曼（Peltzman）在对市场失灵、对政府管制结果的预测以及进而推断政府在经济规制上的有效性等三个层次上更全面地阐述了规制俘获理论。他认为无论规制者是否获得利益，被规制产业的产量和价格并没有多大的差异，其主要差别只是收益在各利益集团之间的分配。而威廉姆森（Williamson）则认为政府规制是在消费者与企业之间、企业与企业之间组织交易的一种方法，这种方法在不存在政府规制的情况下，让具有不同市场力量的消费者和企业实现外部交易更为有效。

（三）规制的经济理论（Economic Theory of Regulation，ETR）阶段

经济客观现实表明:规制即与市场失灵并没有太强的相关性（这与PIT理论相冲突），也并非一味地偏袒被规制者（与CT理论相冲突）。因此，有必要建立一种能够解释所有这些现象的理论，同时它还得在一定程度上说明为什么在一些原来受规制的产业后来又被部分或完全放松了规制。规制的经济理论认为，在国家控制资源和各利益主体追求效用最大化的理性前提下，实行规制的目的在于使利益集团的收益最大化。由于规制不仅具有经济学意义，而且还具有法学意义。从这个意义上来说，规制立法机构具有重新分配社会财富的作用，规制立法者的行为受政治追求最大化所驱动。相互竞争的利益集团为使管制立法对自己有利而纷纷从理论上支持管制立法者。这样一来，管制立法总是对组织良好的利益集团有利，因此，这些利益集团从规制立法中受益较多。利益集团间为提高自己的政治影响力而相互竞争，将会导致经济资源的消耗，从而便使帕累托无效率。这种利益集团影响管制政策的假设使规制过程简单化了。我们还应看到其他角色在规制过程的作用。另外，规制的经济理论都把效用最大化作为规制过程中有关参与角色的目标函数，但对于不同的角色主体，效用最大化具有模糊性或不确定性。这就意味着规制的经济理论只是一种具有一定抽象性的理论，而缺乏较好的可操作性。因此，规制的经济理论引起人们的质疑，也就不足为怪了。规制作为对企业无节制的市场权力的一种限制，其后果不仅包括效率性损失和投入再分配，而且还需花费规制成本。为此，在20世纪50～60年代出现了规制弱化趋势，并不断发出反对规制的呼声，进而开始了放松规制的尝试和探索。