规制的目标与意义

完全竞争市场在现实经济中是很少存在的，因为垄断者、外部性、信息不对称等因素无处不在，制约市场偏离了模型。政府在纠正市场偏离时最常用的手段便是规制政策。因此，规制虽然管束各种导致市场偏离的行为，但本质上是为了促进市场的完善，实现产业的发展。

（一）产业规制之于产业发展的意义

古典经济学是严格限制政府对市场干预的，他们认为如果存在完全竞争，资源配置就会达到帕累托最优，任何技术上可行的特定的帕累托最优都能通过建立自由市场和适当的要素所有制来实现。^[12]既然市场能更有效地配置资源，市场之外的任何制度安排便没有考虑的必要。显而易见，古典经济学所设定的这个“市场”是从来不存在的。

1.规制的本质目标——限制市场中的“恶”

一般来说，规制源于“市场失灵”。“市场失灵”这个术语是巴托教授首次使用的，后来被其他研究者广泛接纳并使用，“市场失灵”也成为分析政府规制的一个逻辑起点，当然，它也是分析其他政府干预行为的一个逻辑起点。所谓“市场失灵”是说市场体系并不能完全有效地满足人们的各种需求，有时还会在某些方面引发各种不良问题，并且这些问题不能通过市场自身的运作予以纠正。从源起的角度来说，规制是用来修正市场制度的种种缺陷，避免市场经济运作过程中可能给社会带来的弊端的。政府规制出现在纯粹的市场环境下，是社会个体无力解决公共问题时的无奈选择。

正如人们所意识到的那样，完全竞争市场是一个乌托邦，垄断竞争的市场倒切切实实是现代市场经济的典型现象。在现实的经济环境中，市场势力、外部性、信息不对称、不完全市场等问题都会造成资源配置的非效率、生产的无效率以及社会公共福利的流失。而这些问题都不是私人市场可以解决的。所以，规制是政府的一种重要的经济职能。

但是，政府并不比市场更高明，并不是说市场不能解决的问题政府必然能一并解决，而且政府也未必能提供更为完美的解决方法。何况政府的决策过程也总是存在各式各样的缺陷，政府的决策部门也可能被某些利益部门绑架，而选择并非最优的解决方式。

所以，作为理论的规制不是简单的政府对市场的干预政策，其各种各样的定义反映了“何为规制”的内涵。卡恩教授认为，规制是一种基本的、直接的制度安排，是政府对被规制对象的结构与绩效的规范。斯蒂格勒则指出规制是产业争取而来的。我国的法律学者从目的、手段与行为方式三个角度给出的定义是：以矫正市场失灵为目的，以宪法和法律为依据，通过制定和执行行政法规或规章直接干预市场配置机制和间接改变消费者或市场主体的供需决策的法律行为。^[13]

尽管这些定义的视角各不相同，但有一点相同的是，规制与产业发展密切相关，目的是为产业创造一个有助于其发展的客观经济环境。规制一方面要矫正发展过程中的一些市场失灵的问题，另一方面更要提升资源配置、产业运行的效率。从本质上来讲，规制就是通过对一些特定行为的约束实现完全市场的高效运转和整体产业的发展。

2.产业发展对规制的需求

产业的发展依赖市场的公平有序。但市场在运行过程中存在种种缺陷，为了弥补市场的这些缺陷，政府规制的基础目标就是确保资源配置的高效率，提高受规制企业的内部效率，避免收入差距过大，促进企业收支平衡。

但这并不意味着政府规制是相机型的规制，也就是不能说只有市场出了问题之后才有政府出台的规制。在很多情况下，所谓的市场失灵都是一种“慢性病”，例如经济结构比例严重失衡时，以市场信号来重新配置资源需要经过漫长的调节过程，极易造成大规模的资源浪费，进而影响整个国民经济的健康发展。尤其是在市场转型过程中，政府规制是产业发展的重要保证。产业发展需要产业规制培育市场，增强市场机制的调节作用，同时提供产业发展的指导。

（二）产业规制的框架需要针对产业的特征

尽管政府规制发端于解决市场失灵的问题，但政府规制并非硬性的管制，而是对市场机制的一种调节体系。

产业规制虽然属于微观经济学的研究领域，注重对产业主体尤其是企业的规制，但是规制框架的建构仍须针对产业特性，因为在不同的产业领域，产业主体和产业要素并不完全相同。尽管规制的目标在不同产业存在相似性，如完善市场机制与维护社会福利，但针对各个具体产业的规制手段并不完全相同。

因此，任何产业规制的建构与讨论都应当以产业的特征为前提。在规制理论中研究为何要规制、如何规制、代表谁的利益规制、哪些产业容易受到规制等问题是最有必要的。

一般意义上的传媒产业既具有一般垄断产业和网络型产业的特征，同时还具有极强的外部性，因此它历来是政府规制的对象，针对传媒产业规制的框架既有经济规制也有社会规制。

面对我国的具体现实，传媒产业规制的框架不仅要考虑产业特性还要考虑其发展特征与发展环境。虽然我国传媒市场发展的潜力巨大，但是不可否认的是产业发展水平并不高，并且经营收入仍单一地依赖广告。市场中的主体即各种媒体机构数量虽多但大多规模不大，核心竞争力不高且无序竞争普遍存在，同时我国传媒产业还要应对全球化的竞争。政府与传媒之间的关系也存在着角色的转型，因此传媒产业领域既会出现市场失灵，也存在政府失灵，这些都决定了我们要积极探索适用于我国传媒产业的规制体系，实现产业发展与产业规范的并举，不断完善和调整规制理念与实践的思路，这是构建我国传媒产业规制框架的核心要素。