非政府组织与环境规制

7.2.3　非政府组织与环境规制

我们可以从政治经济学的角度分析一下政府环境规制的供给与需求。对政府规制的需求反映了相关利益群体对环境物品的支付意愿：基于共同的偏好而组织在一起的利益群体对环境规制的支付意愿是其可以从环境规制中所能获得的边际效用的反映。这种支付意愿在政治领域可以表达为货币支付、投票、志愿服务等。例如，企业组成商会，寻求宽松的环境政策，降低生产成本的规制措施，环保机构组成绿色游说集团要求加强环境规制，消费者组成利益群体，要求企业遵守环境规范、提高产品安全程度等。

环境规制的供给取决于三个要素（Keohane，1999），每个要素都反映了特定的规制特性。首先，规制的供给是规制者通过政治程序促成环境立法所须投入的时间和努力的机会成本的函数。其次，规制的供给是支持与规制者偏好相背离的规制政策所付出的心理成本的函数，如果规制政策符合规制者的偏好，那么这项成本则是负值。再次，规制供给取决于支持规制政策对规制者竞选连任可能带来的机会成本。从规制者个人偏好来说，如果规制政策与选民偏好一致，这项成本也有可能是负值。政府规制取决于规制需求与规制供给交叉所决定的均衡点。

第四章对中国越界污染的实证调查表明，对财政收入和经济增长有着强烈偏好的政府倾向于放松环境规制，尤其是污染以越界方式转移到行政辖区之外时更是如此。受越界污染影响的地区由于信息不对称问题在谈判上处于劣势，提供环境规制的成本较高，很难对越界污染进行规制。因此，政府的越界污染规制往往供给不足，为环境代言的利益团体更多地可能是以志愿服务的方式弥补政府规制在供给与需求之间的缺口。当政府规制存在时，社会公众可以通过政治途径影响规制的执行力度，当政府规制缺乏效率或者不存在时，社会团体或非政府组织（NGOs）则采用“非正式规制”的方式保护环境，缓解规制供给不足的困境。

非政府组织作为一条把“组织和自由结合起来”^[11]的道路，其价值在于它们在加强居民集体行动、表达社会需求等方面发挥着积极的作用。“一场有组织的志愿运动和创建各种私人的、非营利的及非政府的组织的运动，正在成为席卷全球的最引人注目的运动……民众正在创建各种团体、基金会和类似组织，去提供人道服务，促进基层社会经济发展，防止环境退化，保障公民权利，以及成百上千先前无人关注的或由国家承担的种种目标。”^[12]

经济发展引发的环境污染、社会福利等问题等超出了政府可以独自处理的范围，甚至超出了政府管辖的政治边界，这促使人们组织起来保护自己所生活地区的稳定、团结和可持续发展潜力；权力下放的改革趋势使地方政府必须承担更多的社会责任，但同时面对着资源和政策上的限制，新的地区治理观念与发展战略则强调不仅要依靠市场，而且要依靠人们的自立、互助精神，通过非政府组织动员人们实现“受援助的自力更生”（Assisted Selfreliance）和“参与式的发展”（Participatory Development）。可以说，非政府组织的兴起是与政府角色的重新定位密切相关的。

政府作为垄断性的、基础性的公共物品和社会服务的提供者，需要在基础性工作中发挥政府效能，包括稳定的法律基础与政策环境、基础设施规划与投资、环境保护等。政府所提供的公共物品服务所存在的局限性非常明显：政府有限的财政能力决定了政府提供服务的有限能力，而且由于任职期限的问题，政府官员对短期问题和结果的关注也有可能使得长期公共服务不能得到来自政府的足够资源支持。20世纪70年代以来，以分权（Decentralization）和参与（Participation）为中心理念的福利多元主义思想（Welfare Pluralism）强调公共物品的供给者的多元化，认为福利服务可以由公共部门、营利组织、非政府组织、家庭和社区四个部门来共同负担，政府角色则转变成为服务的规范者、购买者、管理者、仲裁者和推促者。非政府组织通过动员民间参与和多方资源来整合福利服务并提高其服务效率，满足公众需求的变化，强化民主参与。

在政府采用强制提供公益服务的选择之外，公益服务还可以通过非政府组织加以补充，通过以志愿提供公益的办法弥补政府资源不足的问题，从这个角度而言，非政府组织可以被视为提供公共物品的非营利机构（参见表7-1）。

表7-1　政治、经济、社会领域的活动主体及其主要特征

资料来源：康晓光，1997：608。

在流域水污染的规制方面，以环境保护组织为代表的非政府组织的优势是：

（1）信息优势。环境保护组织对环境质量的变化以及公众的环境需求变化反映敏感，机制相对灵活，在一定程度上能够帮助政府解决环境监管上的信息局限。由于污染问题具有长期性和累积性的特点，在流域的不同地区、不同时段，其污染程度都不同，单纯依靠环境部门的监测点进行监测难以对企业的排污行为和流域的环境状况做出判断，非政府组织可以通过公众的自愿服务帮助政府了解流域污染信息，观测企业的污染水平。在前文对水用户的研究中，我们曾谈及那些对水质敏感的水用户参与环境监测的例子，这些水用户组成的环境保护组织对水污染的变化情况敏感，能够及时督促政府对水污染行为进行调查和规制。

（2）成本优势。非政府组织机制灵活，程序相对简单，而且可以借助社会捐助与志愿服务降低环境的志愿规制费用。环境保护组织的资源来源于个人或者组织的投资、捐助和服务收费，它们必须努力做出成绩才能吸引更多的资金和时间投入。较政府而言，非政府组织面临着更激烈的竞争压力，因而也迫使它们提高效率。我国的“自然之友”、“地球村”等环境保护组织都依靠经费自筹来开展活动，为获得公众的信赖和参与以及国际援助组织的支持，不仅需要在组织设置和活动安排上提高效率，还需要在环境保护领域做出实绩。

（3）范围优势。以环境保护为主题的非政府组织往往作为流域生态的代言人为维护整个流域水资源而参与环境规制，这些非政府组织往往包含不同地区的志愿人员和利益相关者，不同于受到行政辖区边界限制的政府部门。此外，尽管一些非政府组织在组织规模上比较有限，但是由于其主要是围绕环境保护提供专题服务，因而在资源投入上比较集中。例如，位于汉江流域的湖北襄樊市将受到南水北调中线工程的巨大影响，该市的环保协会致力于“保护汉江母亲河”主题活动。该协会对南水北调对汉江襄樊段的生态环境影响进行调研，并且通过联合京津等地环保团体的方式，动员南水北调中线各行政辖区的居民采取行动对水资源加以保护^[13]，这是我国非政府组织在协调跨行政区水资源冲突问题上的一大尝试。

非政府组织一方面代表了社会自组织力量对自身福利的关注，人们通过集体合作和社会参与维护共同利益；另一方面也反映了社会的自我服务能力，非政府组织可以通过特许经营、公私合营、政府购买等方式与政府合作，承担部分环境物品和服务的供给责任。在实践中，非政府组织也可以作为地方政府与社会公众的沟通桥梁，避免信息分散和组织欠缺导致服务需求难以被政府确认的风险，并且提高社会公众自我服务的参与能力与自立能力。

在环境领域，环境保护组织等NGOs为全球的环境改善做了相当多的工作。这些环境保护组织有全球性的大型组织（如绿色和平组织），也有较为松散的小型社区活动团体（如城市环保协会），它们“相互之间的差别好比蚂蚁与大象的差别，或寄居蟹与鲸鱼的差别”^[14]。流域越界污染涉及不同地方之间的利益冲突，有些环境保护组织由于跨越了行政边界，并且对环境质量更为偏好，可以站在整个流域生态的角度对政府环境规制制度和企业污染行为做出评价，即使是那些小型的、地区性的环境保护组织，在一定程度上也是流域生态用水的代言人，在监督政府的环境规制政策和企业污染行为、提高公众环境意识等领域发挥作用。