非政府组织的作用

六、非政府组织的作用

（一）非政府组织的含义

这里所研究的非政府组织是指20世纪70年代以来迅速发展起来的一种民间组织形态。对这个概念的定义争论很大，有代表的性的定义有：

广义的定义，即所有政府和企业以外的社会组织都是非政府组织，包括研究机构、专业协会、工会、商会、体育组织、慈善机构、宗教机构、民间基金、青年组织、妇女组织，各种民间组织、卫生组织和文化组织甚至政党也包括其中。

狭义的定义，即非政府组织是合法的、非政府的、非营利的、非党派性质的实行自主管理的民间志愿性的组织。它们采取网络型的组织体制，致力于解决各种社会性问题。

第三种定义，即非政府组织是指在民间社会生产中，与政府机构和企业相区别，旨在维护公民自由和基本权利，推进公益事业发展而非以营利为目的的正式组织。

第四种定义，即非政府组织是指由持相同志向的志愿者组成，具有稳定的组织形式和固定成员，超出于政府机构和企业之外而独立运作且发挥特定的社会功能，是不以营利为目的而关注于特定的或普遍的公众公益事业的民间团体。

第五种定义，即非政府组织是不以营利为目的，主要开展各种志愿性的公益或互助活动的非政府的社会组织。它有三个属性：非营利性、志愿性、非政府性。

第六种定义，即认为凡符合组织性、民间性、非营利性、志愿性、自治性、非宗教性和非政治性这七个特征的组织都可以视为非政府组织。

第七种定义，即用剩余法来定义，把政府视为第一部门，企业视为第二部门，剩余的为第三部门，也就是非政府组织。

据此可以这样定义，即非政府组织是指政府组织和市场组织以外的不以营利为目的的和主要开展公益性或互益性社会服务活动的自治型社会组织。^[9]

（二）非政府组织的特点

从对非政府组织的定义，可以看出其有以下基本特点：

1.非政府性

非政府性是非政府组织区别于政府部门的根本属性。相对于企业而言，非政府组织和政府都属于社会的公共部门。但是非政府组织与政府不同，它不是政府机构或其附属部门，而是非政府的社会组织。它是一种独立自主的自治组织，既不属于政府，也不属于企业。它是一种民间组织，因此无法按照国家政权的形式自上而下地加以构建，也难以自上而下地行使权力，它依靠的是广大公众，通过横向的网络联系与坚实的民众基础动员社会资源并展开活动，并且非政府组织通常采取各种非竞争或竞争性手段，来获取各种必要的社会资源并提供竞争性的公共物品。

2.非营利性

非营利性是非政府组织区别于企业的根本属性。在市场经济条件下，企业千差万别，但都以营利为目的，不存在非营利的企业。但是非政府组织不同。非政府组织不以营利为目的，而是以实现整个社会或者一定范围内的公共利益为宗旨。非政府组织不能进行剩余（利润）的分配（分红），它可以开展一定形式的经营性业务，在这些业务中往往会产生一定的超出经营总成本的剩余收入，但其经营收入只能用于组织所开展的各种社会活动及其自身发展。此外，非政府组织的资产既不属于组织本身，也不属于捐赠者，它是一定意义上的公益资产，属于社会所有，因而不可以将组织资产以任何形式转变为私人财产。所以，如果非政府组织解散或破产，它的剩余资产不能像企业那样在成员之间进行分配，而只能转交给其他公共部门。

3.志愿公益性

非政府组织的内在驱动力不是利润动机，也不是权力原则，而是以志愿精神为背景的利他主义和互助主义。正像政府是组织化的权力、企业是组织化的资本一样，非政府组织是组织化的志愿精神。政府通过税收的形式集中社会资源，企业通过资本的形式获取社会资源，而非政府组织则是基于志愿精神的志愿者和社会的捐赠。非政府组织提供两类竞争性公共物品，一类是提供给整个社会不特定多数成员的所谓“公益性公共物品”，其受益者是社会大众；另一类是提供给社会某一部分成员的所谓“互益性公共物品”，即所谓的“准公共物品”。正是由于这个特点，决定了非政府组织的活动是公开的、透明的，其运作过程和开展的各项活动都有面向社会公开、透明并接受社会监督的必要性。

（三）非政府组织的价值

在世界范围内的民主化浪潮和行政改革浪潮掀起的过程中，出现了民主行政的新理念。民主行政是指行政机关（区别于立法机构和司法机构）在制定和实施公共政策以及行政管理中的民主意识、民主制度和民主作风。民主行政作为一种改革政府、保证人民利益、体现社会公平的模式，其实现的重要途径就是参与治理。由于公共行政的职业化和专业化，公共行政的保密性以及公共行政机构在社会中的强大地位，使得公众与公共行政机构之间的距离越来越大，公众与公共行政之间处于一种紧张、陌生甚至误解的状态下，而治理的特征就是要将公共事务的管理权限和责任从传统政府的垄断中解放出来，形成一种社会各单元（政府、企业、非政府组织和个人）共治的局面。

治理理论强调公众参与治理的意义，认为公众是合法权利的来源，只有当公众参与到治理过程中来，才能建立起民主行政的实现形式。公众参与不但是公民在代议制中参与投票选举的活动，而且还应该包括所有关心公共利益、公共事务管理的人的参与。而公众参与的一个比较好的实现形式就是非政府组织参与治理。非政府组织为了影响治理过程而进行的参与行为，可以分为两种。一种是直接参与。直接参与是指非政府组织成为治理过程的参与主体，自愿参与政策方案的提出、政策的制定、执行和评估等治理过程的各个阶段，并且为了满足社会需要直接提供公共物品。实际上，非政府组织参与治理大多是通过间接方式参与治理的。第二种是间接参与。间接参与是指非政府组织虽然不是治理过程的参与主体，而是通过其他手段影响治理过程的参与方式。

我国公共文化行政发展目前还没有到达这个阶段，还处于发现政府之外还有市场的阶段，这对改变全能政府职能意义非常重大。但是一个健全的社会光有政府和市场还是不够的，在政府和市场之外，还有非政府组织。非政府组织对调整和健全行政职能的意义不亚于市场对推动文化行政职能转型的意义。

【注释】

[1]A.Zvorykin，Cultural policy in the Union of Soviet Socialist Republics.Imprimerie Blanchard，Paris，1970.

[2]Kim Eling，The politics of cultural policy in France，Macmillan press LTD，1999.

[3]The American Assembly，Columbia University，The arts and public policy in the United States，Columbia University press，1983.

[4]张康之，李传军.公共行政学［M］.北京：北京大学出版社，2008.

[5]凌金铸.文化体制改革的拐点及意义［J］.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2010（6）.

[6]凌金铸.文化体制改革的拐点及意义［J］.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2010（6）.

[7]托马斯·霍布斯.利维坦［M］.黎斯复译.北京：商务印书馆，1985.

[8]凌金铸.文化行政转型的两个支点：基于动力和路径的视角［M］.中国文化产业评论（第11卷）.上海：上海人民出版社，2010.

[9]张康之，李传军.公共行政学［M］.北京：北京大学出版社，2008.