我国政府应急处理的组织机构

突发事件发生后，首要任务是迅速确定应急指挥主体，即成立应急委员会或应急领导小组，建立一个纵横结合的应急联动指挥中心。灵活地调动各级地方政府资源、社会资源和民间资源，快速传达突发事件应急处置指令，将不同部门的力量整合起来，发挥专业救助队伍的优势。

在我国，应急指挥机构由人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成，其办事机构是县级以上地方人民政府设立的应急办公室。在中央，国务院是应急管理工作的最高行政领导机关;在地方，地方各级政府是本级行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机关，负责本行政区域各类突发事件应急管理工作。随着事件规模的扩大升级，政府管理层级会从原有位置逐步向上移动，直至上升到中央政府层面。政府的行政级别越高，处置突发事件的能力就越强，对应处理的突发事件严重程度也就越高。

(一)重大和特别重大突发事件与国务院对口主管部门

在我国，国务院是国家应对突发事件的最高行政领导机构，统一领导各类突发事件的预防和处置工作。在国务院中设有国务院安全生产委员会、中国国际减灾委员会等组成领导机构，负责统一领导和协调相关领域突发公共事件的管理。

我国《突发事件应对法》第八条第一款规定了国务院履行突发事件应对职责的工作机制，即“国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作;根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作;必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作。”

遇到重大突发事件时，国务院根据实际需要决定启动非常设指挥机构，或者设立专门性或综合性的应急指挥机构。由国务院分管领导任总指挥，国务院对口主管部门参加，统一指挥和协调各部门、各地区的应急处置工作。例如，在2003年发生“非典”疫情时，在2004年发生高致病性禽流感疫情时，国务院都成立了临时指挥机构，统一领导全国防控疫情工作。在《防震减灾法》《防洪法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规中，都明确了国务院对口主管部门处理突发事件的类别，规定了主管部门所应承担的管理责任。

由国务院相应的行政职能部门对口管理的方式，体现了我国传统的“以条为主”的应急管理体制，如图5-1所示。对于特别重大的突发性自然灾害事件，我国有承担抗洪救灾职责的防汛指挥部;对于特别重大的灾难事故，我国有抗震救灾指挥部、核事故应急机构、防火总指挥部;对于特别重大的突发传染病事件，有政府卫生行政部门、全国突发事件应急指挥部;对于影响社会安全的特别重大突发事件，有国家公安部;对于经济方面的特别重大突发事件，则有中国人民银行、国务院银行监督管理机构。这种“以条为主”的分行业、分部门、分灾种的分散型应急管理体制，发挥了专业优势，可以有效地领导和指挥有关突发事件的应对工作;同时，国务院副总理、国务委员根据业务分工在国家应急机构中兼任职务，可以负责相关类别的突发事件应急管理、协调一些特别重大突发事件的应对工作。

表5-1 重大和特别重大突发事件与国务院对口主管部门对应表

(二)各级政府及其职能部门

一般严重和较为严重的突发事件由县和市级人民政府领导。对于专业性、技术性强的突发事件，如突发公共卫生事件，以上级人民政府的职能部门为主要处置机关，下级人民政府积极配合和指导;对于专业性、技术性不强的突发事件，如突发社会安全事件，则以人民政府作为领导机关，人民政府的职能部门积极配合和协助。

依据突发公共事件的等级差异，即特别严重(I级)、严重(II级)、较严重(III级)和一般严重(IV级)四级，依次用红色、橙色、黄色和蓝色进行预警和分级管理。根据“重心下移”的分级管理原则，特别严重、严重、较严重和一般严重突发公共事件，分别由发生地省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作。涉及跨省自治区、直辖市、跨部门或多领域的突发事件，由国务院统一领导，国务院职能部门具体实施。

(1)一般严重(IV级)突发公共事件，表示其影响局限在社区和基层范围之内，可被县级政府所控制。

(2)较严重(III级)突发公共事件，表示后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或是波及两个县以上，超出县级政府应对能力，需要动用市有关部门力量方可控制。

(3)严重(II级)突发公共事件，表示其规模大，后果特别严重，发生在一个市以内或是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制。

(4)特别严重(I级)突发公共事件，表示其规模极大，后果极其严重，其影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府增援和协助方可控制，其应急处置工作由发生地省级政府统一领导和协调，必要时(超出地方处理能力范围或者影响全国的)由国务院统一领导和协调应急处置工作[2]。

(三)应急处理的四大模式

按照业务机制划分，城市突发事件应急处理有四种模式，即集权模式、授权模式、代理模式和协同模式[3]。

1.集权模式

集权模式的特征是政府牵头、集中管理。由市政府成立专门的城市应急指挥中心，作为政府的一个组成部门，有专门的编制和预算。该中心将公安、消防、医疗等专项应急职能统一纳入进来，代表政府全权行使应急指挥大权。在处理紧急事件时，有权调动政府的任何部门。这种模式存在的最大问题是跨部门间的资源整合难度较大。目前，除南京外，国内尚无其他城市完全照搬此模式建设突发事件应急指挥系统。

2.授权模式

市政府利用现有的应急指挥基础资源，将应急联动的指挥权授权给公安，以公安为基础，协同其他联动部门共同出警。在紧急情况下，公安代表政府调动各部门联合行动，并协调和监督紧急事务的处理。处理重大公共突发事件时，则由市政府出面成立应急小组协调各部门。该系统由于保持了现有各个行政部门体系，建设投资小，被国内大部分大城市所采用。比如广州、上海等都已形成了一套比较成熟的应急联动指挥系统。

不过，在实际发生特大突发事件时，往往只有政府最高决策机构才能指挥协调各职能部门进行应急响应。因此，授权模式只能作为我国应急指挥系统的一种过渡模式存在。

3.代理模式

代理模式即政府成立统一的接警中心或呼叫中心，负责接听城市的应急呼叫，根据呼叫的性质，将接警记录分配给一个或多个部门去处理，并根据各部门处理情况反馈给报警人。代理模式以北京为典型代表，该模式适合于那些应急部门相对独立但部门本身体系完整而庞大，应急反应机制高度发达和成熟的情况。尽管代理模式由政府牵头，统一了紧急呼叫的入口，但还不是真正意义上的联动应急指挥系统。

4.协同模式

协同模式适合于那些中小型城市，政府对行政体制调整没有太多的权力，现阶段也很难保证大量资源来重构应急指挥体系。多个不同类型、不同层次的指挥中心和执行机构通过网络组合起来，按照约定的流程分工协作，联合指挥、联合行动。协同模式一般由一个政府指挥中心、多个部门指挥中心和更多基层远程协同终端构成，政府和部门之间的信息互联互通，政府可以查看到应急事件的处理情况，各个部门之间也可互通应急数据。

但是当突发事件发生时，只有应急数据的共享还是远远不够的，还必须为决策准备许多历史参考和分析模型。另外，由于各种专业数据由各个专业职能部门分别保存，某些敏感数据还存在保密问题。显然，简单的数据互联互通在突发事件应急指挥的实际操作中存在不少难题。如何在信息安全的前提下，保证向应急指挥系统提供足够的有效数据和辅助决策支持，是该模式需要进一步在实践中解决的问题。

上述四种突发事件应急指挥模式分别适用于不同的实际情况，没有绝对的优劣之分，都应该作为建立系统完善的城市突发事件应急指挥系统的必要参考。

应急处理是针对一旦应急预警不能发挥作用，那么就得做好积极的准备应对危机，降低突发事件的危害。政府出于本能，面对突发事件都会采取对策。但是，使突发事件变成灾难不在于社会有没有对策，而在于有没有正确的对策。不同地区的政府所面临的危机各不相同，不可能存在一个放之四海皆准的、模式化的处理程序，但一些基本的危机处理原则具有共性，并为实践所证实是极其有效的。因此，了解和掌握这些原则，以便融会贯通，指导实践还是有重要意义的。