非政府组织与公共治理变革

1．3　非政府组织与公共治理变革

1．3．1　非政府组织产生与发展的原因

非政府组织的产生不是偶然的，它的兴起是由诸多因素决定的。美国学者萨拉蒙认为，非政府组织的存在大致有三个方面的原因：一是历史原因，即国家形成之前人们的自愿集合的传统；二是市场缺陷；三是政府缺陷，即作为公共物品提供者的政府机制的内在局限性。^[14]实际上，非政府组织的产生与发展是以下多种复杂因素相互作用的结果。

1．政府失灵

政府失灵是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的状况。政府失灵论是公共选择理论学派的一个核心观点。在公共选择理论的代表人物布坎南看来，政府作为公共利益的代理人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经纪人员所作决定的社会效应比政府进行干预以前更高。否则，政府的存在就无任何经济意义。但是政府决策往往不能符合这一目标，有些政策的作用恰恰相反。它们削弱了国家干预的社会“正效应”，也就是说，政策效果削弱而不是改善了社会福利。于是就提出了一个问题：为什么政府干预会产生“负效应”，以及如何从制度上弥补这些缺陷。布坎南对这些问题的回答就构成了公共选择理论的政府失灵说。政府作为公共物品提供的主体，其自身的失灵就不能满足社会上的所有需要。于是，非政府组织的出现就显得十分必要，一方面，它可以弥补市场的不足，成为公共物品的补充，另一方面，它还能有效地监督政府的运作。

2．市场失灵

公共产品是指消费过程中具有非排他性和非竞争性的产品。所谓非排他性是指“除非他愿意支付激励价格，不然将被排除在享受任何特定的商品或服务之外”^[15]。所谓消费的非竞争性是指一部分人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费，一些人从这一产品受益不会影响其他人从这一产品中受益，受益对象之间不存在利益冲突。从本质上讲，生产公共产品与市场机制的作用是矛盾的，生产者是不会主动生产公共产品的。而公共产品是全社会成员所必须消费的产品，它的满足状况也反映了一个国家的福利水平。这样一来公共产品生产的滞后与社会成员与经济发展需要之间的矛盾就十分尖锐。为了避免此种情况，就需要建立一些非市场组织，而政府就是其中的一种。政府作为资源的垄断者，可以强迫每个人通过纳税来分担公共产品的成本。但是，不同的群体对公共产品的需求差别是很大的，而政府对这些需求的解决方式往往是提供满足中间人士需求的产品和服务，导致的结果是一部分人的过度需求得不到满足，另一部分人的特殊需求也得不到满足，于是产生了效率的损失。市场和政府自身的矛盾与相互之间的摩擦需要非政府组织的协调。非政府组织以其灵活多变的方式使一些人把他们的资源汇集起来，提供他们所希望获得的公共物品或服务，但并不保证大多数国民都来分担这些成本。通过非政府组织的活动，需求较高的人得到了额外的公共物品或服务，需求特殊的人则得到了特别的公共物品或服务。这样，非政府组织就起到了拾遗补缺的作用。

3．契约失灵

契约失灵是指由于信息不对称导致仅仅依据生产者和消费者之间的契约，难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为的出现。契约失灵理论是由美国学者汉斯曼提出的。它也是从经济学的角度研究非政府组织问题，但它与市场失灵、政府失灵理论的不同之处在于，政府失灵、市场失灵理论主要研究的是为什么有些公共产品要由非政府组织提供，而契约失灵理论研究的是为什么有的私人产品也要由非政府组织提供。

在现实生活中，无论是生产者还是消费者都不可能拥有完全的市场信息。同时，生产者和消费者所拥有的经济信息往往互相不对称。总的说来，生产者所拥有的信息远远多于消费者，信息不对称使消费者往往缺少足够的信息来评估产品和服务的质量。这使得他们达不成最优的契约，即使达成契约，也很难真正实现。在这种情况下，由营利组织构成的市场竞争可能是无效率的，生产者完全有能力通过提供劣质商品来获得额外的收益，甚至出现所谓逆向选择问题，即劣质商品把优质商品驱逐出市场的现象。这种契约失灵现象的结果是消费者的利益蒙受大量损失。

契约失灵无法靠市场自行解决，消费者在购买产品时往往会选择依靠市场之外的一些组织来保护自己的利益。政府和非政府组织就是市场之外的组织机构，它们都不以营利为目的，它们在提供产品和服务时不会借信息不对称的优势获取利润。政府和非政府组织受非分配性原则约束，它不能将所得利益分配给组织实施控制和管理的成员。非分配性约束原则使得政府和非政府组织在提供存在信息不对称的商品和服务时，故意提高价格或降低质量的可能性不高，因此，政府和非政府组织能抑制一些市场主体的机会主义行为，维护消费者的利益。但政府提供的绝大多数是公共产品，而非政府组织除了填补政府和市场在公共产品的空白外，还提供一些私人产品。因此，非政府组织就是在这一趋势下兴起的。

4．历史渊源

非政府组织的产生有其历史渊源，主要是指历史上致力于自由结社和慈善事业的传统。早期非政府组织的产生与发展的直接背景，就是资产阶级政权的建立和资本主义方式的确立及其发展。资产阶级革命是对封建专制制度的否定，这不仅是一个残酷暴力革命的过程，而且包含着意识形态、思想文化、社会观念等一系列深刻的变革。在这个过程中，新兴的资产阶级巧妙地利用结社的形式，通过成立各种社团、俱乐部、沙龙等，开展大规模的启蒙、教育、宣传等活动，甚至组织政治斗争和议会党团活动，积极推进了资产阶级的进程。一旦这些组织建立起来，它们便会继续下去，并且经常帮助政府实现其使命。慈善是一种美德，慈心是动机，善行是结果，是人类最需要、最应当具备的基础性道德。慈善事业伴随着民族国家的发展而发展，而慈善事业是非政府组织所从事的主要活动领域，在世界各国的非政府组织中，慈善组织和医疗、教育机构都占了很大的比重。

5．内在动机

政府失灵、市场失灵和契约失灵是非政府组织产生的外在促进因素，那么非政府组织的内在动机是什么呢？开展非政府组织的组织活动的团体和个人有各式各样的动机，概而言之，主要有三类：第一类动机是以非政府组织活动牟取个人和团体私利，如地位、金钱、荣誉、权力等。这一类动机是少数的，因为牟取个人和团体私利在多次博弈中必定会失去公信力，无法筹集资金，开展活动，个人私利也就无法继续得到满足。第二类动机是带有利他主义色彩，但也期望获得某种回报，包括精神上的快慰。这类动机是较多的，一般非政府组织的动机都是利他的，但是也不是纯粹的利他，而是希望通过在利他的活动中获得精神上的快慰，实现自身的价值。第三类动机是纯粹利他主义的。这类组织较少，虽然非政府组织是以志愿求公益，在它的指导思想中，利他主义和人道主义贯穿始终，但是人是“理性人”，不可能真正做到无欲无求，因此，纯粹的利他主义的动机也是较少出现的。综上所述，非政府组织产生的内在动机是以第二类动机为主，第一类动机和第三类动机是辅助的。正是在这三类动机的支配下，非政府组织得以迅速地发展起来。

6．社会因素

除了上述的各种原因外，非政府组织的兴起还有诸多社会因素的综合作用。如公民社会的兴起与发展、政府和营利性组织对发展非政府组织的支持、自我权利保护的意识、自治环境等。特别是在西方，社会高度自治，这是非政府组织得以维持发展的最根本的因素。因为非政府组织之所以能够兴起就在于人们的自觉行动，是以人们的自治精神为基础的，自治的原则能确保社会组织独立于政府而履行公共产品的社会供给职能。

1．3．2　非政府组织与公共治理

20世纪80年代，非政府组织在国际范围内迅速发展，出现了一场“全球结社革命”。非政府组织的出现与福利国家、公共管理危机、政府改革、全球治理等相关联，是在一定程度上对政府失灵、市场失灵和契约失灵的回应。公共治理的相关理论，为各国行政改革的理论和实践都提供了一个新的思维模式、一个新的政治分析框架。公共治理的核心是强调国家与公民社会的合作，强调公民自治和非政府的公共权威；而非政府组织正是公民自治的主要组织形式，也是非政府的公共权威的主要组成部分，它在公共治理中发挥着越来越重要的作用。

1．非政府组织在公共治理中的角色

公共治理是一种合作行动的持续过程，它的一个重要特征是行为主体的多元化。非政府组织的多重治理价值为公民社会提供了新的治理理念，是治理多元主体中的重要组成部分。非政府组织在公共治理过程中扮演两层角色：委托和替代。

（1）委托

20世纪70年代末80年代初，一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。在西方，这场行政改革运动被看做一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”。新公共管理运动倡导政府管理职能委托（所谓委托，就是指政府通过合同或协议等形式委托非政府组织行使某些公共职能，提供一定的公共产品和服务，目的在于减少政府压力，实现“适度政府”的目标^[16]）给社会，借用社会多元化的团体组织（包括营利组织和非营利组织）来行使原本由政府承担的责任。其主要形式是政府通过主动开发利用民间部门的价值，依托政府经由法定程序在某一领域或行业内的授权，委托非政府组织行使某些公共管理职能。

政府通过委托非政府组织一些职能任务，可以借用社会强大的力量来改变政府面对公众不断增加的需要而日渐力不从心的窘迫之境，又能通过减少政府职能而缩小政府规模，降低政府成本，提高政府的工作效率。而非政府组织之所以能作为公共治理的委托主体，其基础在于非政府组织能够比较灵活地适应社会的发展，弥补市场和政府的缺陷。不同的公众对公共产品的偏好不同，政府提供的公共产品和公共服务难以满足公众千差万别的偏好，而非政府组织则不同，其数量众多，规模或大或小，涉及社会生活的方方面面，它的这种多样性可以满足公民的不同偏好需求。正如密尔所说：“政府运作起来倾向于一刀切。志愿组织则相反，它们在不同的领域里活动，因而在各个方面都具备丰富的经验。”^[17]所以，非政府组织与政府的关系是一种互为补充的关系。例如，四川汶川大地震后发挥重要作用的中国红十字会就是非政府组织与政府互为补充在公共治理方面发挥重要作用的代表。同理，非政府组织与以营利为目的的企业的关系也是一种互为补充。例如，医疗机构这类公共服务较为复杂，没有非常标准化的评价体系，服务环境也比较特殊，消费者难以确保自己接受的是否是全面的高质量的服务，因而往往希望在直接契约之外另有其他因素来制约服务组织的行为，而非政府组织的无利润分配可能会比企业发挥更好的作用。

（2）替代

替代是指非政府组织中的一些社会自治团体机构通过独立自主、积极主动的活动，从而在事实上起到替代政府一部分职能的效果。替代是非政府组织在公共治理中的角色之二，也是非政府组织履行公共服务的另一种方式。非政府组织之所以能够替代某些政府和营利性的企业的公共职能的缘由就在于，非政府组织能够在某些方面做好政府和企业不愿做、做不好、也做不了的事情。这是由非政府组织自身的特性所决定的。一方面，非政府组织的非营利性和公益性，使其能够与政府公共管理与服务职能达成某种程度的契合；另一方面，它的志愿性和专业性也能保证它所提供的公共产品具有更低的成本和更好的品质。

委托模式下的非政府组织是需要在政府的授权下才能行使公共管理和服务的职能。而替代模式下的非政府组织是无须政府特定的授权参与，而是自主自觉地行使公共管理和服务的职能。这种替代模式下的非政府组织具有创新性、灵活性的优势；具有成本低、效率高的优势；具有与基层群众联系密切、了解基层实际情况的优势等。这些优势促使非政府组织可以发动社会上最广大的公众参与到非政府组织活动中来，从而充分利用公众的力量来满足弱势群体的需求、消除社会贫困、解决就业、增进社会融合等。非政府组织在解决公共管理过程中的社会问题方面具有政府和市场不可替代的作用。

该模式倾向于借助社会公众代表的广泛性和参与的主动性，是一种自下而上的主动式替代。替代类的非政府组织的不足之处在于其活动主要限于社会领域，其最主要的特征是非营利性和非政府性，更强调社会自我组织、自我管理的性质，政府只需要给予一些政策上的认可和支持。这种模式是今后非政府组织在公共治理中的方向。

2．非政府组织对公共治理的效应

“更少的统治，更多的治理”是当前全球范围兴起的一种国家行政改革的目标。这种治理理论的核心理念是国家把原先由政府单独承担的责任逐步转移给公民社会，这意味着公共事务不再仅仅由政府统领，非政府组织正以委托和替代的模式承担着对共同事务管理的责任。随着非政府组织的大量出现，其在公共治理方面也发挥着一些作用，主要表现在：

（1）创新效应

非政府组织作为政府和市场外的第三方力量，其组织方式大概有三种：“自上而下”产生的，即由政府自己创立的或由政府机构派生而成的；“上下结合”产生的，是在政府的参与、推动或引导下产生的；“自下而上”产生的，即所谓的“草根组织”。由此可见，非政府组织在组织体制、组织结构、活动方式上弹性较大，可以根据公共管理过程中出现的变化作出及时的调整，比政府和营利性的企业具有更大的适应性和灵活性，有利于对公众需求作出创新反应。

非政府组织对公共治理的创新效应主要体现在两个方面。其一，表现在新技术和新的生产方式的创新和制度创新，主要是引用和推广新的适用的技术，发展新技能，促使人们掌握新的生产方法。例如，印度非政府组织推行的社区初级保健体系，无烟炉的使用和推广，卫生厕所的发明和推广等都充分说明了非政府组织的创新。其二，创新效应还体现在非政府组织可以承受较大的社会风险。作为民间组织，非政府组织便于从事一些带有风险的、前景不明确的活动，在取得成功的经验之后，其方法可以被政府、企业和政府间国际组织采纳和推广。如印度，由政府主持的计划生育事业曾受到强烈抵制，甚至导致剧烈的社会动荡，而在政府支持下以民间组织为主开展的计划生育宣传活动则成效显著。^[18]

（2）效率效应

政府作为一个庞大的科层机构，难以摆脱官僚主义的积弊，再加上政府的行为受到各个利益集团的牵制，导致政府官员缺乏降低成本、增加产出的内在动力，从而使得政府的工作效率低下。而非政府组织作为一种互助合作的组织形式，相比政府失灵、市场失灵、合约失灵所带来的效率损失，非政府组织在相应领域的治理效率是比较高的。著名的管理学权威彼得·德鲁克指出：“非政府组织在功能上替代政府解决了许多社会问题，同时其效能是政府的两倍，削减了政府的赤字。”因为非政府组织主要是靠发动社会的广大群众广泛参与公共管理活动，因而其成员能够在相对小规模的互惠合作中既利于自觉遵守规则，又便于相互监督，提高工作效率，减少腐败。同时随着非政府组织活动越来越走向专业化，其成员基本上是专业人士，可以避免政府部门下官员的官僚主义和经验主义模式。因此，非政府组织这种灵活的组织优势可以提高非政府组织在公共治理过程中的工作效率，促进公共治理活动有序、高效地运作。

（3）公平效应

相对政府而言，非政府组织照顾到社会各类弱势群体和边缘群体的利益，因为它产生的基础就在于公民社会的兴起，因此，它可以促使这些成员参与同他们切身利益相关的决策和资源分配。而政府机构所办的事情是从政府自身的利益出发的。政府的利益未必和公众利益一致，未必和全世界、全人类的利益兴趣吻合。政府和公众之间的利益是不重合的。政府的利益落实到具体的实践中，实质上就是组织和个人的利益。而他个人的利益未必和公众的利益一样，更别说和全世界、全人类的利益一样了。因此，非政府组织在公共治理中发挥着重要的公平效应。因为，非政府组织的非营利性特征，决定了非政府组织可以集中精力了解基层民众和特定群体的诉求，在“留给精英”的政府与“留给富人”的市场之外，增进社会福利，体现社会公正。同时，非政府组织通过对筹集掌握的社会资源进行再分配，促使资金、智力等要素从精英阶层向弱势群体、从城市向农村、从发达地区向欠发达地区流动，以此弥补政府失灵留下“公正的遗憾”。

（4）沟通效应

非政府组织大多是公众的自治组织，有着与社会公众的天然联系和组织社会的天然能力，既能深入到社会基层的民众中间，又能同政府保持较密切的关系，成为沟通政府与基层群众的中介桥梁。一方面，非政府组织作为政府与公众的桥梁，可以向政府传达公众的愿望和意见，促使政府在政策的制定和执行中从公众的实际需求出发，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，提高政府的公信力，切实提高政府的回应力，从而可以缓解政府和公众在某些活动领域的紧张关系。另一方面，非政府组织可以向公众宣传国家的法律和政策，教育和动员民众，让它们充分行使自身的权利和履行相应的义务。提高社会基层群众的参政意识和维护自身权利意识。同时，非政府组织作为民间团体的重要纽带，可以在基层民众同企业、学术界、新闻媒介以及社会公众之间发挥着沟通作用。可以说，非政府组织在多元治理结构中为民主政治体系提供了一个参与型的公民文化平台。

3．非政府组织参与公共治理的功能

非政府组织是人们重新审视国家和市场在社会发展中的作用的结果。在公共治理中的地位越来越重要，也发挥着越来越重要的作用。主要表现在以下几个方面：

（1）弥补政府失灵、市场失灵和契约失灵，提供公共服务

非政府组织作为公共治理的新主体，在政府失灵和市场失灵同时存在的领域发挥着不可替代的作用。由于政府自身能力的有限性、低效率和政府自身的理性选择导致公共产品常常供给不足，而营利性的企业也不能满足社会公众的需求。现代社会是多元社会，人们的兴趣、价值观、经济利益等高度多样化，社会也分化出众多的阶级、阶层，以及各种各样的利益集团，因此人民就会有种种不同的需求。如果单纯靠政府和市场提供公共产品无法满足公众的需求，而非政府组织正好是它们的补充。非政府组织的灵活性和补缺性特点决定了它可以提供多样化的公共产品，满足社会多元化需求。同时，非政府组织的非营利性和志愿性特征可以有效地抑制社会公众的“搭便车”现象。

（2）协助控制政府规模，消除公共权力的寻租现象，降低公共管理的成本

社会政治经济事务的不断增加、政府管理的领域不断扩大很容易导致政府规模的膨胀。非政府组织的出现可以有效地抑制这一现象。政府通过把自身的一些职能转交给非政府组织，就可以抑制自身规模的膨胀。同时，还可以减少政府利用公共权力寻租的可能性。利用公共权力寻租，是政府官员产生腐败的源头，为了消除腐败现象，在公共治理中，通过行政机关的授权，让非政府组织承担更多的公共事务，监督政府的公共权力的运作，从而在一定程度上抑制了政府机关及其官员的腐败现象。政府机构规模的缩减和腐败现象的抑制就可以大大降低公共管理的成本，在公共管理活动中，最大的成本就是行政成本，因此，如果可以很好地控制行政成本，就可以减少公共管理的成本，可以利用这些节省的成本去提供更多、更好、更符合公众需求的公共服务。

（3）提供就业机会，促进经济增长

非政府组织的经济活动涉及几十个领域，其中大多属于服务行业，大量依靠劳动力，而且服务业内部也在不断分化，形成各类新兴服务行业，从而给劳动者提供广泛的不断增加的就业空间。同时，非政府组织能够开展教育培训项目，帮助下岗人员转化观念、更新知识，掌握技术，重返工作岗位。例如1995年，美国第三部门的就业人数大概是最大的私人公司就业数的21倍，超过了三个制造业的就业总数。从国际上看，非政府组织已经成为一条非常重要的就业途径。根据萨拉蒙的调查，22个国家的非政府组织雇用了近1900万个全职工作人员，占所有非农就业的5%，占所有服务行业就业的10%，占所有公共部门就业的27%。如果考虑到志愿者因素，这一比重将更大。^[19]非政府组织提供大量的就业岗位可以缓解就业压力，促进经济增长。

（4）凝聚社会资本，是社会安定有序的源泉和动力

罗伯特·D．帕特南在《使民主运转起来》中对社会资本作了界定。社会资本“指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率”^[20]。政府作为强制性机关，在凝聚社会资本方面，只能宣传和惩罚，它们没有时间、精力、耐心去做具体而细微的工作去感召人们。而非政府组织则不同，其生存和活动的基础是一种志愿精神，而不是拥有国家政权的强制性暴力，它们只能依靠公益心和服务精神赢得社会的认可和支持。非政府组织在开展公益活动中可以在解决问题的同时增进人们之间的诚信友爱，为维护安定有序的社会生活和社会秩序作出自身的贡献，并作为榜样唤醒和促进民众的公益心和服务精神。用社会学的术语来说，非政府组织的自愿联合取代了传统社会由地域、血缘、民族、单位或社会等级所形成的非志愿性联系网络，培育并推动社会资本的增长，是建立诚信友爱、安定有序的现代社会生活秩序的基础。

（5）培养人们的互助协作精神，带来了组织间的“伙伴理念”

非政府组织发展的最终动力，是以慈善、志愿为特征的利他精神，因此，非政府组织自身的发展同样也可以培养人们的互助协作精神。非政府组织通过倡导新的伦理道德和社会实践活动，比如教育、环保组织等，发扬的就是一种为社会公益事业奉献的精神，对社会公共道德的建设具有潜移默化的作用。在这种实践中所体现出的非政府组织的志愿性特征和合作精神不仅可以让受惠者得到益处，而且也让这些从事非政府组织的工作人员可以在实践中养成互助精神。同时非政府组织也带来了组织间的“伙伴理念”。组织间伙伴关系的新理念，是强调在应对社会的不确定性与复杂性时，组织间可以以信任为基础，以能力互补为平台，以项目投放与实施为契机，在组织的“利益双赢”中创造社会价值。非政府组织所提供的组织形式及其活动方式都是强调合作的重要性，强调成员之间的关系是一种伙伴关系，不同组织之间的关系也是一种伙伴关系，都是为了同样的公益目标而从事的不同领域的公益性事业。

4．非政府组织在公共治理中的发展方向

非政府组织作为公共治理的第三方力量，已经构成了整个世界多元社会的规模宏大、高度活跃的组成部分。这些机构不仅满足着人类的重要需求，而且组成了一支重要的、蒸蒸日上的经济力量，对社会生活和公共管理活动发挥着重要的作用。今后，随着公共治理的变革和公民社会的不断成熟，非政府组织的发展会越来越受到重视。作为与政府、市场并驾齐驱的第三域，非政府组织应该进一步发挥自身在公共治理中的重要作用。因此，非政府组织今后的发展方向就至关重要。非政府组织在以往的公共治理中的活动领域主要有六个方面：第一是环境保护，指的是环境、生态与资源的保护；第二是扶贫发展，指的是救助贫困和促进发展；第三是权益保护，指的是对弱势群体的权益保护；第四是社区服务；第五是经济中介，第六是慈善救济。今后非政府组织在公共治理中的发展方向也是要以这六个方面作为突破口，特别是环保和扶贫领域，非政府组织的作用应该更加突出。

伴随着国际社会的全球化、信息化和市场化的纵深推进和公共治理的变革，中国社会的结构也进入了一个裂变期。传统的政治、经济、社会领域由合一领域走向分离领域，而现代社会是一个开放的、异质的、多元的、分层性的社会。这些社会结构的变化，对中国的社会管理也提出了新的更高要求。随着非政府组织的悄然崛起，其以自身的特质和优势填补了正日益扩大的由政府和市场组织（企业）让位的社会管理真空。中国的社会管理也应该重视非政府组织的作用，政府应该放手让非政府组织发展起来，让其同政府和企业共同成为公共治理的主体，共同为公共治理的活动发挥自身应有的作用，推动公共治理的顺利进行。