环境产权与规制方式

4.1.3　环境产权与规制方式

4.1.3.1　作为公共物品的环境——绿色规制及其发展

外部性，或者更广泛的市场失灵，通常被福利经济学视为公共干预的理由。科斯的“社会成本问题”一文则是对上述看法的挑战。但是，科斯定理在实践中遭遇到的问题是：零交易成本的假设在环境政策中是不现实的，由于涉及大量的污染者和被污染者，难以通过自愿谈判的方式促进有效率的解决方案。波斯纳（Posner，1997）对此做了细致的说明：“至今没有人认为公害法已对污染产生了很大的影响。这里存在三方面的理由：第一（纯理论性的），免受污染可能是一种优质货品——对它的需求将成比例地受收入增加的影响，所以这种需求在近来才有所增加，但其在贫困国家这种需求依然很小。第二，污染者和受害者往往由于小而多以至于无法认定，污染的医学、审美和其他损害又难以衡量，汽车对空气的污染就是一个极好的例证。难以处理的大规模集团诉讼（诉讼原被告双方人数众多，面临困难的衡量和救济问题）就成为必要但却是不可行的。这提出了第三方面理由：对污染实施广泛的成文法规制已经替代了污染争议这一大领域中的公害法救济。”^[16]因此，国家对环境的绿色规制主要体现为环境标准的设定，以及为激励企业控制污染而采取庇古税这样的国家主导的经济政策工具。

从庇古思路出发，环境被视为公有而转化为公共物品如何供给的研究（污染治理可视为环境质量的供给）。在这里我们需要注意的是，环境物品的供给方式实际上包括两种：一种是以环境规制为主要内容的“直接”供给，政府通过限制企业污染行为来达到改善环境质量的目标，这时候的污染控制主要体现为企业为达到环境标准的技术投入，企业为其污染行为承担的税费支出；一种是以环境治理为主要内容的“间接”供给，即政府直接通过对已有污染进行治理来实现改善环境质量的目标，这体现为政府对既定污染水平加以治理的财政支出，或者是政府通过公共物品私人供给的方式部分由私人承担环境治理费用，这进一步引发了人们对环境财政融资和环境领域公私合约问题的研究兴趣。

纯公共物品的最优供给条件是由萨缪尔森（Samuelson，1954）在其经典的“The Pure Theory of Public Expenditure”一文中提出的，又被称为“萨缪尔森条件”，即：纯公共品最优提供的条件是边际替代率之和等于边际转换率（∑MRS_i＝MRT）。经济学家从不同的角度给出了纯公共品最优提供的其他表达式^[17]：例如∑个人价格＝边际成本（Musgrave），∑MRS＝MC（Bowen and Samuelson），∑边际估值＝MC（Buchanan）。从萨缪尔森条件可以看出，不同消费者所承担的个别价格之和等于生产该公共品的生产成本，环境质量这样的公共物品存在“价格歧视”的问题。由于市场无法为环境质量这样的公共物品提供歧视性定价，因此环境质量的生产成本由政府来承担^[18]。

公共品最优供给条件确定以后存在一个公共品提供机制的问题。公共品可以由政府提供，也可以由私人提供。在政府供给方面，维克塞尔（Wicksell，1896）提出“全体一致同意原则”，认为公共品的提供应该通过税收来提供，公共品提供的规模应该是全体同意的选择。林达尔（Lindahl，1919）发展了维克塞尔的观点，将政府的作用视为一个拍卖过程，将不同的税收份额分配给不同的行为人，由行为人各自申报在被分配的份额结构下对公共支出的偏好水平，一直调整到行为人在各自的税收份额下偏好相同的公共支出水平，实现公共品资源交换的均衡。在环境经济学中，林达尔均衡对环境物品的供给有一定的启发意义，它意味着三种环境污染控制的方式：消费者为环境质量支付个别价格用于厂商控制污染的补贴或者用于政府控制污染的资金，或者依据谁污染谁付费的原则，由厂商支付排污费，用于对消费者进行个别化的补偿。

在公共品的私人提供方面，对污染控制具有启发意义的研究主要集中在如何激励私人部门参与环境质量公共物品的生产上。在经验研究中我们可以看到，引入不同程度不同形式的私人部门投资成为全球趋势。例如，在美国，城市的垃圾收集是由私有企业负责的，由消费者直接付费或者与市政府签订合同。在法国，水务设施主要是国有，通过承包和租赁选择合格的企业进行运营和管理。在一些监管能力或市场环境欠佳的国家，通过非营利机构或某种形式的准公共实体来开发供水、供电等基础设施被证明是可行的替代方式。私人部门通过对环境公共部门的投资获得对公共部门一定程度的控制权力，代替政府提供环境质量这样的公共物品，政府则由环境直接投资转向对公私合作关系的管理。

4.1.3.2　私有化污染——自由市场环境保护主义的回应

政府绿色规制所存在的主要问题在于规制者与污染者之间的信息不对称问题，1990年代微观经济学激励理论的发展所提供的机制设计方案虽然为信息不对称下的政府规制提供了创新思路，但同时重启了庇古税与科斯定理之间的争议：政府激励机制的设计和实施是需要成本的，庇古税的零行政成本的潜在假设并不能成立，所以环境问题上庇古税与科斯定理之争并没有终结。

20世纪60年代晚期科斯的产权思路被引入环境领域（Dales，1968），促进了对污染控制的市场性政策工具的研究。自由市场环境保护主义（Free Market Environmentalism）对传统福利经济学对环境问题的讨论进行挑战（Stroup and Badern，1983；Anderson and Leal，1991；Stroup and Goodman，1992）。他们不否认环境问题是市场失灵的结果，但是他们认为市场失灵的原因恰恰在于产权没有得到完全的界定。完全界定和充分保证的产权可以避免负外部性，从而避免市场失灵。如果不存在市场失灵，政府规制既不必要又不合理。自由市场环境保护主义认为，完全私有化为最优的污染控制提供了充分和必要的条件，因此诸如排污权交易这样的不完全私有化方式被称为某种型式的“市场社会主义”（Market Socialism）^[19]。

哈丁在“公地的悲剧”一文中提出的解决方案中只是强调建立某种产权来限制资源的自由进入。自由市场环境保护主义者则更进一步，认为公有产权型式对处理环境问题来说是缺乏效率的。因为政府跟私人拥有者一样，有着最大化其自身利益的动机，而且不像后者那样需要承担管理决策不良的成本。政府总是短期主义者，可能拥有比私人更高的时间贴现率。政府自身已经成为环境问题的原因，“公地的悲剧”更确切地说其实是“政治公地的悲剧”（Borcherding，1990）^[20]。私有化意味着私人所有者进行环境决策，后者的激励结构更适于资源与环境的管理，而且市场价格能够促使所有者采取长远的眼光（Stroup and Goodman，1992）。

自由市场环境保护主义对官僚式资源管理的经济无效率的批评无疑有一定道理，但这并不能证明所有环境物品的私有化是充分必要的，除非自由市场环境保护主义能够证明私有化的效益超出成本（这需要对私有化成本和收益进行系统分析），仅凭案例说明并不能对私有化提供足够支持。自由市场环境保护主义者承认成本分析的必要性（Anderson and Leal，1991），但是这方面的系统研究还没有出现，私有化在污染问题上的有效性依然存疑。由于环境物品私有化的产权界定存在相当困难，不能忽视私有化的环境物品在转让、获取和保护上可能带来的高昂交易成本。“从实际的观点来看，新产权方法的中心任务是要表明产权的内容如何以特定的和可以预期的方式来影响资源的配置和使用的。由于对预期的方式没有把握，就不能发展出关于不同的产权安排对共同体的经济活动的水平与特征的影响在分析上很重要而在实证上可以反驳的主张”^[21]。

弱自由市场环境保护主义坚持认为（Nelson，1987）：（1）私有化是合理的（有时也是最佳的）选择；（2）制度的选择（公有/规制与私有/不规制）并不是固定不变的，需要随技术和制度环境加以改变。这种观点实际暗示着“纯公共物品”的不存在。“公共物品”从经济意义上来说取决于供给、需求和私有化成本，由于这些影响因素都是会变化的，当前意义上的“公共物品”在将来可能被私有化（如大气）。可以看出，弱自由市场环境保护主义与强自由市场环境保护主义存在一定的分歧。前者认识到最好的产权型式取决于制度和技术因素，后者则强调环境物品的私有化。强自由市场环境保护主义事实上完全排斥“公共物品”的概念，因此也不存在决策上的制度比较问题。

不考虑制度与技术背景而强调私有产权型式是环境问题的最优解决方案使得自由市场环境保护主义遭遇诸多批评（Anderson and Hill，1983；Hanna et al.，1995）。重新回到科斯（Coase，1960）和德姆赛茨（Demsetz，1968）对产权问题的经典论述，我们可以发现，政府行动的成本有时候比市场交易的成本要低。要解决污染控制中的市场与政府方式的争论仍然必须从产权理论入手，建立考虑交易成本的制度分析框架。

4.1.3.3　污染规制的产权分析视角

综合上述分析我们可以看出，围绕环境产权问题的理论发展主要沿着以下两条路径：（1）从庇古税的研究思路出发，强调环境公有，要求政府承担环境公共管理责任，对环境问题加以政府规制；（2）从科斯定理出发，通过产权界定的方式将外部性内部化。对科斯定理的批评主要是：正交易费用的存在导致无法通过基于自愿交易的私人合约解决外部性问题，因此产权理论在非市场性质的环境问题上的应用看上去十分有限。

正如科斯和张五常等人（Cheung，1998；Coase，1988）所指出的那样，产权概念与零交易费用的假设相冲突，因为产权存在就意味着交易成本的存在。在交易成本为零的理想状态，最优污染水平与产权型式本身是没有关系的。因此，正交易成本正是产权型式对环境保护施加影响的关键。实际上，上述两条研究路径虽然探讨环境外部性的角度不同，但实质上都涉及了产权问题，因为庇古税实际包含环境物品公有的假设。通过分析环境产权界定背后的成本原因，并将环境产权型式的选择与制度、技术和生态因素所决定的交易成本联系起来，从而可以将环境问题的制度考察纳入到制度经济学的分析框架当中加以研究。

新制度经济学者巴泽尔（Barzel，1997）进一步澄清了关于产权理论只适合分析市场机制资源配置的这一误解，他指出：“研究产权的重要性来自交易成本大于零这一事实。另一方面，在瓦尔拉的完全竞争模型中，权利是完全界定的，并且交易成本为零。……分析非价格调整或分析产权不一定要限于经济的市场部分或市场经济中；相反，这种分析成果到处适用”^[22]，“产权问题在资源分配的分析中并不有用的观点似乎产生于权利的‘要么全部，要么没有’的观念”^[23]。实际经济运行中，完整界定产权存在诸多困难，政府或其他组织可能对产权施加约束，绕过价格机制分配资源。这时候，私人所拥有的产权往往是“受政府限制”的权利，这种限制体现在资源分配上即表现为政府部分拥有对资源的所有权和支配权，对资源使用状况加以规制的行为。

科勒（Cole，2002）对污染与产权问题进行了系统分析，他在《污染与产权：对环境保护所有权制度的比较》^[24]一书中建立了污染与产权的分析框架对环境污染中的产权问题进行探讨。科勒指出，如果环境污染源于产权的缺失，那么产权的缺失又将如何解释呢？很显然，如果产权缺失是由于其他原因所引起的，那么产权缺失本身并不能作为环境污染的原因。事实上，产权结构和环境问题都是其他因素影响的结果。界定产权的成本而不是产权的缺失是污染的最终原因。产权界定成本之所以很高主要源于制度、技术以及生态环境。

科勒重新回到哈丁与科斯的经典著作对环境问题进行产权分析。他认为，以往学者对哈丁文章的讨论都忽视了哈丁限制自由进入的两种方案所存在的共性，即均是以产权为基础（Propertybased）的环境保护措施。政府规制意味着政府对资源的公有产权。国家对空气污染进行规制时，无论是选择命令—控制的方式还是采取利用市场的经济激励政策，国家都向污染者施以强制性的法律规定限制空气的污染。私有化与规制之间的区别不在于产权是否存在，而在于产权制度的不同。私有化将无产权改变为私有产权（个人或共有产权），规制则将无产权改变为公有产权。那么政府在何种程度上采用公有产权而不是采用有限制或者无限制的私人产权呢？对这个问题的回答需要通过不同的产权型式的比较才能得出结论，必须分析特定的制度或技术背景下各种产权型式的生产成本、排他成本和管理成本。

科勒指出，由于环境的产权型式必须考虑到其确立和实施的制度与技术背景，因此环境管理政策并不可以完全从一个地区照搬到另一个地区。例如，20世纪70年代中期以来，博茨瓦纳引入欧洲的管理方法进行的牧场管理私有化并不比传统方式更具生产效率。京都议定书对温室气体排放的削减引入了许可证交易方案，认为与传统的命令—控制相比必然可以降低成本，但是却忽视了很多发展中国家缺乏相应制度与技术能力对实际排放水平进行监控的问题。

实践中的环境管理往往是好几种产权型式的混合体，例如污染控制至今为止主要依靠命令—控制方式，是纯粹的公有产权型式，至少在某些情况下是治理污染的有效途径。但是20世纪70年代以来，政府尝试着采取混合的产权型式来提高环境规制的效率，例如可交易的污染“权利”。最初的排污权交易目的是为了降低污染成本而不是减少污染，将污染“权利”可交易化能够保证所要求的排污量以社会最小成本取得，市场促进了排污控制成本在企业中的有效分配。可交易的污染“权利”和命令—控制方式的不同在于后者隐含着公有产权的含义，而可交易的污染“权利”则是公有产权与私人产权的混合。公有产权使政府得以设置总的排污配额，这基本决定了污染的削减程度，而私人产权则使污染削减成本通过市场配置而降低。排污许可将部分的公有权利转移给了私人，所转让的产权包括占有、使用和处理污染配额的有限权利，国家则保留废除或者限制排污许可的权利。

概言之，产权制度是制度集合体中最基本最重要的制度。在环境产权问题上的理论交锋则促进了环境问题的研究从微观控制转向宏观治理的视角，对环境问题进行制度经济学分析。产权理论的中心问题在于：只要存在交易费用，产权制度就对生产和资源配置产生影响。对环境物品产权型式的效率比较和演进趋势的研究可以使人们把分析的视角从污染控制的微观管理技术转移至环境治理的制度安排。对流域污染问题的研究可以借鉴产权理论的思路，就流域水权和污染规制问题进行深入研究。